危机与战争之间的外交

2012年至2013年之交，在轮值担任两年联合国安理会非常任理事国后，德国将卸任。从1977/1978年起，德国这是第五次担任联合国安理会非常任理事国。如果说2003/2004年德国在任期内的日常事务被伊拉克战争蒙上了阴影，那么这次德国的工作主要受到阿拉伯世界各种发展的影响。

首先，2011年3月17日，德国在对利比亚的军事行动决议上令人吃惊地投了弃权票，引起极大关注。德国因此使自己站到俄罗斯和中国一边。联邦政府的这个决议让各个伙伴国感到困惑。因而德国人从柏林愈发强烈地尝试着调动安理会，阻止叙利亚继续受苦受难。不过俄罗斯和中国的阻挠似乎无法克服。外交部长Guido Westerwelle于2012年9月在纽约的联合国大会上发表了相关的清晰言论。叙利亚危机的确更多地提醒我们，安理会是一个政治机构，它的决议主要受制于五个常任理事国 -- 美国、英国、法国、俄罗斯和中国--的利益。虽然批评安理会应对冲突具有选择性有一定的道理，但目前没有其他可替代的机制。

当今，安理会的关注焦点放在四十多个地区的危机病灶上，它涉及的范围从维和的预防及调停、建立和平到制裁及军事的强制措施。一个长期议题是与伊朗和朝鲜的核冲突。裁军和防止大规模杀伤性武器扩散这两个问题从一开始就是德国作为非常任理事国在制定计划里的优先问题。毕竟，德国是除了美国、俄罗斯、中国、英国和法国外在伊朗核争端谈判中的中心领导者之一。

尽管有由来已久的负担，但是每年不断有新的危机和冲突被放到议事日程上来。例如，2011年10月，关于也门形势的决议第一次被采纳，决议要求当地政府部门在面对本国民众时遵重人道的国际法和人权。德国驻联合国大使Peter Wittig证实，德国对这个决议的通过起了决定性作用。

安理会的工作流程要求每个成员国履行特定的职能。在接管阿富汗卷宗时，德国还负责协调针对喀布尔的政策。这包括延长对驻阿富汗国际安全援助部队和联合国驻阿富汗援助团保护平民实施重建的任期的委任。另外，德国大使还被委任担任“基地”组织和塔利班制裁委员会主席。在此期间，安理会决定，将两个制裁机制分离，这样就能更有针对性地利用对塔利班的强制措施，向前推动阿富汗的政治进程。

此外，德国外交官还被委派为儿童及武装冲突工作小组工作。其任务是，甄别雇佣儿童士兵以及对儿童犯下其他严重罪行的冲突派别。在联邦政府的倡议主持下，联合国做出了一个决议，决议谴责武装冲突对学校和医院的袭击。

目前的事务运作让安理会的非常任理事国仅有少数机会向公众有效地展示自己。一般这些国家会利用这样的机会，在担任主席国的几个月时间里让一些特定的议题成为聚焦点。安理会主席国每个月轮流一次，德国在2011年7月和2012年9月担任这个职务。在这个位置上，德国将人们的注意力引到气候变化对安全政策的影响以及在海平面提升中特别受影响的小岛国的利益这两个议题上。传统上，可持续发展和环境问题本来是由联合国其他部门来处理的。很多门槛国家和发展中国家担心，安理会对这些部门的影响也会越来越大。而联邦政府则以对和平及安全的广泛理解为行动依据。因此，从德国角度来看，安理会于2012年7月经过艰难的谈判后将气候话题纳入主席声明中就是一次胜利。

2012年9月在第二次担任主席国时，德国在外交部长层面倡导了一次讨论，即关于联合国与阿拉伯国家在预防冲突、解决冲突方面应该如何加强合作。在叙利亚危机、近东冲突、伊朗核争端以及该地区冲突具有升级危险的背景下，这次由联邦政府倡议的讨论是紧迫需要的。

如何评价德国在安理会2011/2012年的整体工作取决于不同的期望。其中有批评说，德国缺少一个广泛的战略。这个批评没有看到，作为安理会的非常任理事国，其发挥的空间很有限。德国大部分精力都耗费在日常事务上。安理会一直处在随时待命紧急事务的状态，它的主要任务是对紧急的威胁和平的事件作出反应。在那里，制定长期计划和战略构想往往都处于次要位置。

安理会的结构性缺陷是众所周知的：缺少代表性、五个常任理事国的全权代表给这个机构的合法性蒙上阴影。2011年7月出现了一个特别的情况，因为巴西、印度、南非和尼日利亚临时在安理会中，他们分别要求成为自己所在地区的领导者，并谋求在安理会的常任理事国地位。尽管如此，还是没有发生根本性的改革。虽然想法并不缺，但支持改革国家之间的不同意见、相互竞争正阻碍着就建立一个牢固模式而达成一致。

Christian Shaller博士是德国国际政治与安全研究所科学与政治基金会(SWP)全球问题研究组的副主任。