Europa sob pressão 
de deliberação

O grande movimento de fuga para a Europa é o terceiro grande teste de coesão e capacidade de ação da União Europeia (UE) no ano de 2015. Em janeiro deste ano, escalou a guerra no Leste da Ucrânia. A iniciativa da chanceler federal Angela Merkel e do presidente francês François Hollande por um segundo acordo de Minsk, logrou um fim das hostilidades e preservou a coesão dos europeus no tratamento com a Rússia. No verão de 2015, a Grécia foi preservada da ruína financeira, dentro das regras e instituições da Zona do Euro. Também aqui, a posição tão intransigente quanto paciente do governo federal alemão contribuiu decididamente para uma mudança da política em Atenas.

Como nos dois outros desafios, também a onda de migração é uma crise com anúncio prévio. Já em 2014, mais de 200 000 requerentes de asilo vieram para a Alemanha. Em 2015, foi quase um milhão até o final do ano. Com sua decisão de setembro, de acolher refugiados em grande número na Alemanha, o governo federal alemão criou uma nova situação para a União Europeia. O grande gesto humanitário da Alemanha teria podido lograr um alívio efetivo para os países de chegada, a Grécia e a Hungria, bem como para os países de trânsito, se tivesse sido logrado, ao mesmo tempo, fechar as fronteiras externas do espaço de Schengen, dentro do qual não existe controle permanente de fronteira, convencer a Turquia a uma mudança da sua política de refugiados e encerrar os combates na Síria. O superestimado sistema de Dublin, que concentra o processo de asilo nos países de chegada à União Europeia, teria podido ser reformado e poderia ter sido criado um mecanismo de distribuição dos refugiados. Estas condições paralelas para a obtenção de um êxito não foram cumpridas e a dinâmica da imigração gerou uma pressão de deliberações que sobrecarregou os países da UE. Assim, a tentativa de amainar a situação de crise levou a um aprofundamento dos conflitos políticos na União Europeia. Pela primeira vez, os países da UE não foram coesos numa crise.

Sinal visível de uma nova situação é o fato de que a distribuição de 160 000 refugiados dos países de entrada na União Europeia para os demais países da UE, decidida através de voto majoritário, só é implementada incipientemente pelos próprios países. Três grupos caracterizam o conflito dentro da UE: em primeiro lugar, os países mais fortemente atingidos pelo fluxo de refugiados na rota da Croácia até a Suécia; o segundo grupo é o dos países centro-orientais da UE, na maioria países sem tradição de imigração e sem política de integração; o terceiro, o dos demais países na Europa ocidental, que estão afastados, como a Grã-Bretanha que não faz parte do espaço de Schengen, ou que se comportam passivamente, na esperança de poder evitar maiores sobrecargas na política interna.

Existe uma clara lacuna entre as iniciativas em nível europeu e a superação do desafio representado por um grande número de refugiados, que merecem uma acolhida digna, social e justa – uma tem efeito em médio e longo prazos, a outra tem de ocorrer imediatamente e com êxito, para que seja preservada a paz social em países como a Alemanha, a Áustria ou a Suécia, nos quais são apresentados hoje dois terços de todos os requerimentos de asilo do mundo.

Os elementos de um regulamento europeu da crise de refugiados foram entendidos nas capitais da UE, mas sua implementação foi até agora fragmentária. Para isto, cinco módulos têm de ser engrenados. Em primeiro lugar: a Europa necessita de solidariedade interna. Disto faz parte a aplicação consequente dos regulamentos existentes, como um alívio confiável da sobrecarga dos países especialmente afetados. Muitos especialistas ficaram surpresos, há anos, quando os países da UE aprofundaram a sua cooperação no setor da Justiça e da política interior. Para isto, aplicaram elementos dos métodos da comunidade. Neste processo de decisão, as instituições supranacionais estão em primeiro plano, apesar de que exatamente os setores da Justiça e do Interior permaneceram fortemente intergovernamentais – isto significa, de alta competência nacional nas decisões. Agora aparecem as fraquezas do sistema misto com a falta de implementação das resoluções comuns. Em segundo lugar: a UE ou pelo menos o espaço de Schengen necessita de uma segurança conjunta das fronteiras externas, com o suporte de todos os envolvidos. Nas fronteiras, a UE necessita de centros de acolhimento, respectivamente equipados, nos quais os refugiados sejam atendidos e registrados. Neles seriam examinadas as solicitações de asilo. De lá, após uma decisão, eles iriam para a UE ou de volta aos países de origem.

Em terceiro lugar: os europeus têm de reagir mais cedo e mais consequentemente às crises e guerras na sua vizinhança. A UE necessita de uma tropa de ação humanitária para uma complementação visível da ajuda das Nações Unidas, a fim de atender bem os refugiados na sua região. Se a situação sobrecarregar demasiadamente os países vizinhos, os países da UE poderiam acertar contingentes, por exemplo com a Turquia, sob cujas bases os refugiados poderiam ser enviados direta e ordenadamente dos países parceiros para a UE. Em contrapartida, os vizinhos assim aliviados da sobrecarga teriam de controlar efetivamente suas fronteiras externas e acabar com as atividades dos traficantes humanos. Em quarto lugar: uma política prospectiva de reação às crises oferece a melhor condição de influenciar as causas da fuga. Para isto, os europeus necessitam de recursos econômicos, financeiros, diplomáticos e militares comuns, bem como da disposição de solucionar conflitos na sua ampla vizinhança, de impedir ou de terminar politicamente as guerras e convencer outros países ou potências externas a um engajamento construtivo. Em quinto lugar: a UE necessita de uma política conjunta de asilo e de imigração, em cujo âmbito ela possa também regulamentar uma compensação de sobrecarga entre os países membros. Com frequência, o processo de asilo torna-se substitutivo das possibilidades inexistentes de uma imigração ordenada.

A ação conjunta em torno destes cinco pontos torna-se difícil sob a pressão do grande número de refugiados em poucos países, em face do medo e da recusa em partes das sociedades europeias, e sob os ataques de partidos populistas em muitos países, que prometem aos cidadãos a salvação através da recuperação da sobe­rania nacional em detrimento da União ­Europeia. Caso não seja realizado pelo menos um pacote de peças importantes desses módulos, a União Europeia irá rumo a um futuro incerto. Se for anulado o acordo de Schengen, também o mercado interno e a união monetária sofrerão as consequências. Se a Europa fracassar, não será por causa do número de refugiados, mas sim pela incapacidade da política em encontrar uma resposta conjunta. ▪

Josef Janning é chefe do escritório berlinense e Senior Policy Fellow do “think tank” Euro­pean Council on Foreign Relations.