Europa 
debe actuar

La ola migratoria plantea a la UE grandes desafíos. Josef Janning, experto en Europa, sobre los componentes de política europea necesarios para dar una respuesta común.

La ola de refugiados en Europa fue la tercera gran prueba de cohesión y capacidad de acción de la Unión Europa (UE) en 2015. En enero de ese año recrudece la guerra en el este de Ucrania. Con la iniciativa de Angela Merkel, la canciller federal de Alemania, y François Hollande, el presidente de Francia, para un Segundo Acuerdo de Minsk se logró el fin de los combates y se conservó la unidad de los europeos en su relación con Rusia. En el verano de 2015, Grecia fue salvada del colapso financiero, en el marco de las reglas y las instituciones de la eurozona. También en ese caso, la posición del Gobierno federal, tan insistente como paciente, contribuyó decididamente a un cambio de las políticas de Atenas.

Al igual que los otros dos desafíos, también la ola migratoria es una crisis anunciada. Ya en 2014 habían llegado a Alemania más de 200.000 solicitantes de asilo, en 2015 fueron hasta fines de año algo menos de un millón. Con su decisión de septiembre de acoger en Alemania a un gran número de solicitantes de asilo, el Gobierno alemán creó una nueva situación para la UE. El gran gesto humanitario de Alemania podría haber supuesto un eficaz alivio para los países a los que primero llegan los refugiados, Grecia y Hungría, y los países de tránsito, si se hubiera logrado cerrar las fronteras exteriores del espacio Schengen –en el que no existen puestos fijos de control fronterizo– hacer que Turquía modificara su política de refugio y que finalizaran los combates en Siria. El desbordado Sistema de Dublín, que concentra los trámites de solicitud de asilo en los países de primera llegada debería haber sido reformado y se debería haber creado un mecanismo para redistribuir a los refugiados. Esas condiciones para el éxito no se cumplieron y la dinámica de la inmigración hizo que debieran tomarse decisiones que supusieron excesivas exigencias para los países de la UE. De esa forma, el intento de quitar presión a la crisis llevó a una profundización de los conflictos políticos en la UE. Por primera vez, los países integrantes de la UE no cerraron filas en una crisis.

La señal más visible de la nueva situación es que la distribución, impuesta por mayoría, de 160.000 refugiados de países de llegada entre otros países de la UE es implementada, en el mejor de los casos, solo parcialmente. En el conflicto interno de la UE hay tres bandos: primero, los países más afectados por el flujo de refugiados, en la línea de Croacia a Suecia; segundo, los países de Europa Oriental pertenecientes a la UE, mayormente sin tradición de inmigración e integración y tercero, el resto de los países de Europa Occidental, que están al margen, como Gran Bretaña, que no pertenece al Espacio Schengen, o que se comportan más bien pasivamente, para eludir mayores tensiones políticas internas.

Hay una clara discrepancia entre las iniciativas a nivel europeo y la gestión del gran número de refugiados que merecen una acogida digna, social y justa. Lo primero tiene efectos a mediano y largo plazo. Lo segundo debe suceder de inmediato y ser exitoso, para conservar la paz social en países como Alemania, Austria y Suecia, en los cuales hoy son presentadas dos de cada tres solicitudes de asilo tramitadas en el mundo.

Los elementos necesarios para una regulación europea de la crisis de refugiados han sido reconocidos en las capitales de la UE, pero son implementados hasta ahora solo muy parcialmente. Cinco componentes deben engranar entre sí. Primero: Europa necesita solidaridad interior. Parte de ello son tanto la consecuente aplicación de las regulaciones existentes como un confiable alivio de los países particularmente afectados. A muchos expertos sorprendió que los Estados de la UE profundizaran hace años la cooperación en las áreas de Justicia e Interior. No obstante, solo aplicaron elementos del método comunitario. En ese procedimiento de toma de decisiones se hallan en primer plano las instituciones supranacionales, a pesar de que justamente el área de Justicia e Interior está fuertemente marcada por elementos intergubernamentales, es decir, de fuerte competencia de decisión de los Estados nacionales. Ahora quedan en evidencia las debilidades del sistema mixto en los déficits de implementación de las resoluciones conjuntas. Segundo: la UE, por lo menos el Espacio Schengen, necesita un aseguramiento conjunto de las fronteras exteriores, financiado por todos los participantes. La UE necesita en las fronteras centros de acogida adecuadamente equipados, en los que los refugiados puedan ser atendidos y registrados. Allí debería tramitarse su solicitud de asilo, desde allí seguirían, después de tomada una decisión, hacia la UE o serían enviados de regreso a sus países de origen.

Tercero: a crisis y guerras, los europeos deberían reaccionar antes y más consecuentemente. La UE necesita una brigada para misiones humanitarias con el obje­tivo de complementar la ayuda de las ­Naciones Unidas en el abastecimiento adecuado de los refugiados en la propia región. Si los países vecinos se ven superados, los países de la UE podrían acordar contingentes, por ejemplo, con Turquía, en cuyo marco los refugiados pasarían en forma regulada y directa de esos países a la UE. Como contrapartida, esos vecinos deberían controlar eficazmente sus fronteras exteriores y perseguir a los traficantes de personas. Cuarto: una política preventiva de reacción a crisis ofrece la mejor base para influir sobre las causas de la huida. Para ello, los europeos necesitan medios comunes económicos, financieros, diplomáticos y militares, así como la voluntad de solucionar conflictos en su vecindad, impedir políticamente guerras y hacer que otros países o potencias externas se comprometan constructivamente. Quinto: la UE necesita una política común de asilo e inmigración, en cuyo marco pueda regular también la compensación de cargas entre los Estados miembros. Las solicitudes de asilo reemplazan demasiado a menudo la falta de posibilidades de inmigración regulada.

Un accionar común a lo largo de esas cinco líneas se hace difícil bajo la presión del gran número de refugiados en pocos países, en vista de los temores y el rechazo en partes de las sociedades europeas y bajo el ataque de partidos populistas en muchos países, que prometen a los ciudadanos la recuperación de la soberanía nacional en perjuicio de la UE. Si no se implementan por lo menos importantes partes de esos componentes, la UE se verá confrontada con un futuro incierto. Si colapsa Schengen, sufren también el mercado interior y la unión monetaria. Si Europa fracasa, no será por el número de refugiados, sino por la incapacidad de los políticos de hallar una respuesta común. ▪

Josef Janning es director de la oficina en ­Berlín y Senior Policy Fellow del think tank European Council on Foreign Relations.