行动压力下的欧洲

移民浪潮使欧盟面临巨大挑战。欧洲问题专家Josef Janning谈寻求共同解决方案的欧洲政策基石。

涌入欧洲的难民大潮是2015年对欧盟凝聚力和行动能力的第三次大考验。2015年1月,乌克兰东部战事升级,由联邦总理Angela Merkel(安格拉·默克尔)和法国总统François Hollande(弗朗索瓦·奥朗德)倡议的第二次《明斯克协议》实现了停火,并维护了欧洲对待俄罗斯的一致态度。2015年夏,在欧元区的规则和机构内避免了希腊的财政崩溃,在这一事件中,联邦政府坚定而富有耐心的立场对希腊的政治转变起到了决定性作用。

像其他两大挑战一样,移民潮也是有预兆的危机。2014年就已经有超过20万避难申请者来到德国,2015年,到年底时将近100万。联邦政府于9月决定,德国将接受更多难民,由此使欧盟面临一个新局面。假如同时能关闭申根区域的外部边境 -- 因为区内没有固定的边境管制 --使土耳其改变其难民政策并结束叙利亚的战事的话,德国伟大的人道主义姿态就能有效减轻难民抵达国希腊和匈牙利以及中转国的负担,不堪重负的把避难申请程序集中在抵达国的“都柏林程序”就能得到修订,难民分配机制也能得以建立。但要取得成功所需的这些陪伴性条件并未得到满足,而不断涌入的移民带来巨大的决策压力使欧盟各国不堪重负。因此,试图化解危机的尝试加深了欧盟内部的政治冲突,欧盟各成员国第一次在危机中没有团结一致。

新局面最明显的迹象是:以多数票方式决定的对眼下来自欧盟抵达国的16万难民的分配方案即使在最好的情况下也只是由各成员国在很小范围内实施。三大阵营显示出欧盟内部的冲突:第一大阵营是从克罗地亚到瑞典这条线上难民涌入最多的国家;第二大阵营是中东欧国家,这些国家大多没有移民传统和融入政策;第三大阵营是其余西欧国家,它们袖手旁观,比如不是申根国家的英国,或是表现被动,希望能以此逃避更大的内政压力。

在欧洲层面的倡议行动和如何消化大量难民之间存在明显的缺口,这些难民有权获得有尊严的、社会性的、公正的接待。前者的成效要在中长期方能显现,而后者却要求立刻行动并取得成功,以维护德国、奥地利及瑞典等国的社会和平,如今这几个国家收到的避难申请占全球总量的三分之二。

欧盟各国政府都认可欧洲对难民危机进行规制的要素,但却迄今未能全面、系统地实施。为此,必须有机地结合5大基石。第一:欧洲需要内部的团结。这其中包括一贯性地实施现有规则,比如以可靠的方式减轻受影响最大的国家的负担。令许多专家惊讶的是,欧盟国家多年前就已深化了在司法和内政领域的合作。它们在这些方面采用了共同体方法的要素,超国家机构在决策程序中处于优先地位,虽然恰恰是司法和内政领域具有更强的政府间色彩,即民族国家有更大的决策权。如今,在实施共同决策时,这样的混合体制的弱点凸现。第二:欧盟,或至少在申根地区,需要一个由所有成员国承担的共同对外边境的保护。在边境线上,欧盟需要配备适当的接待中心,让难民在那里获得安置并进行登记,并在那里对寻求避难的人进行审核,决定让他们进入欧盟或令其返回家乡。

第三:对于在周边发生的危机和战争,欧洲人必须做出更及时、更具一贯性的反应。欧盟需要一支人道主义工作队伍作为联合国援助的重要补充,在当地安置好难民。如果邻国出现超负荷状况,比如土耳其,欧盟国家能与其商定配额,在额度范围内有组织地将难民从伙伴国直接送入欧盟其他国家。反过来,减负的邻国也须有效地控制对外边境,打击偷渡。第四:富有远见的危机应对政策最好就是对难民形成原因施加影响。为此,欧洲各国需要共同的经济、财政、外交和军事手段和意愿,以便在更广泛的邻国解决冲突,通过政治手段避免和结束战争,鼓励其他国家或外部权力采取建设性的行动。第五:欧盟需要共同的避难和移民政策,在其框架内还能对各成员国的负担进行平衡。很多时候,避难程序变成了对正规移民渠道缺失的弥补。

上述5个方面的共同行动举步维艰,因为大量移民涌入对少数几个国家形成压力,使欧洲社会局部出现恐慌和排斥,许多国家的民粹主义政党不断攻击,而这些政党向民众许诺能通过损害欧盟收回国家主权来解决问题。如果未能成功实施包含了上述5大基石重要部分的一揽子方案,那么欧盟的未来将充满不确定性。如果申根协定瓦解,内部市场和货币联盟也将被殃及。如果欧洲一体化失败,那不是败在难民的数量上,而是败在政界无力寻找一个共同的方案上。

Josef Janning(约瑟夫·亚宁)是欧盟智库欧洲对外关系委员会高级政策研究员、柏林办公室主任。