Политическое давление 
на Европу

Миграционная волна ставит ЕС перед большими вызовами. Эксперт по Европе Йозеф Яннинг о поисках общего ответа в духе единой европейской политики.

Большой приток беженцев в Европу – это третья большая проверка на прочность сотрудничества и дееспособности Европейского Союза (ЕС) в 2015 г. В январе этого года произошла эскалация военного конфликта на востоке Украины. Инициатива федерального канцлера Ангелы Меркель и президента Франции Франсуа Олланда принять «Вторые минские соглашения» позволила положить конец военным действиям и сохранила единую европейскую позицию по отношению к России. Летом 2015 г. удалось спасти Грецию от финансового краха, основываясь на правилах и институтах еврозоны. Твердая и выдержанная позиция Федерального правительства способствовала смене политического курса в Афинах.

Подобно первым двум вызовам нынешний миграционный кризис – тоже серьезное предупреждение. В 2014 г. в Германию прибыло свыше 200 000 человек, ищущих убежища, к концу ноября 2015 г. их насчитывался почти миллион. Решив в сентябре принять любое количество беженцев, Федеральное правительство создало новую ситуацию для ЕС. Широкий гуманитарный жест Германии мог бы значительно разгрузить государства вроде Греции или Венгрии, через которые беженцы въезжают в ЕС, а также транзитные страны, если бы одновременно удалось закрыть внешние границы Шенгенской зоны, внутри которой нет стационарного пограничного контроля, подвигнуть Турцию к изменению своей политики в отношении беженцев, а также завершить военные действия в Сирии. Дублинской системе это оказалось не под силу, потому что весь процесс регистрации беженцев обязаны осуществлять страны, через которые осуществляется первый въезд. Ее следовало бы изменить и ввести новый механизм распределения для беженцев. Но дополнительные условия не были выполнены, и миграционная динамика поставила ЕС перед практически невыполнимой задачей согласовать и принять срочные решения. Попытка разрядить кризисную ситуацию привела к усугублению политических конфликтов в ЕС. Впервые государства держатся порознь в ситуации кризиса.

Явным признаком новой ситуации стало нежелание стран-членов ЕС проводить в жизнь принятое большинством решение о распределении 160000 беженцев, прибывших в страны ЕС. 
Внутри ЕС образовалось три лагеря. Один – это государства, наиболее затронутые потоком беженцев от Хорватии на юге до Швеции на севере. Второй – группа стран Восточной и Центральной Европы, среди которых, как правило, страны без опыта приема беженцев и интеграционной политики. Третий – все остальные государства Западной Европы, которые либо стоят особняком, как Великобритания (не входит в Шенгенскую зону), или ведут себя пассивно, надеясь избежать серьезной внутриполитической нагрузки.

Между инициативами на европейском уровне и реальными проблемами с приемом огромного числа беженцев, нуждающихся в достойном социальном и справедливом приеме, зияет пропасть. С одной стороны, принимаются среднесрочные и долгосрочные решения, с другой, нужны срочные и эффективные решения, чтобы сохранить социальный мир в таких государствах, как Германия, Австрия или Швеция, в которых сегодня подаются 2/3 всех ходатайств о предоставлении политического убежища в мире.

Базовые элементы европейского урегулирования кризиса беженцев известны во всех столицах стран ЕС, и все же придерживаются их лишь отчасти и не всегда. Обязательное условие – состыковать между собой пять элементов. 1) Европе нужна внутренняя солидарность. Она предполагает последовательное применение существующих правил и снятие нагрузки с государств, особенно сильно затронутых кризисом. Многих экспертов удивило, что страны ЕС годами углубляли сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел. При этом применялись элементы метода координации. В ходе этого процесса принятия решений на первом месте всегда наднациональные институты, хотя именно сфера юстиции и внутренних дел сильно зависят от действий правительств, т.е. в значительной степени определяются решениями национальных государств. Слабость этой смешанной системы, очевидно, в недостаточной решимости проводить совместные решения. 2) ЕС, по крайней мере, Шенгенская зона, нуждается в обеспечении безопасности внешних границ, которой занимаются все страны. На границах нужно установить соответствующим образом оснащенные центры приема, в которых беженцев будут регистрировать и снабжать всем необходимым. Там же будет осуществляться проверка их намерений, оттуда они будут попадать в ЕС или же отправляться обратно в страну происхождения.

3) Европейцам необходимо заранее и более последовательно реагировать на кризисы и войны у своих границ. ЕС необходима гуманитарная миссия, которая дополняла бы миссии ООН, чтобы снабжать беженцев в регионе всем необходимым. Если положение соседних государств окажется тяжелым, то государства ЕС могли бы договариваться об определенных долях (например, с Турцией), в рамках которых беженцы попадали бы прямо из партнерских стран в страны ЕС. В свою очередь, соседи могли бы более эффективно контролировать свою внешнюю границу и остановить переправку людей. 4) Осмотрительная политика, вовремя реагирующая на кризисы, является лучшим средством профилактики подобных ситуаций с беженцами. Для этого европейцам требуются общие экономические, финансовые, дипломатические и военные средства, а также воля решать конфликты у своих границ, предотвращать или завершать войны политическими средствами и побуждать другие страны или внешние силы к конструктивному участию. 5) ЕС нуждается в совместной политике в сфере миграции и беженцев, в рамках которой он мог бы распределять нагрузку среди государств-членов. Слишком часто процедура присвоения статуса беженца служит вынужденной заменой отсутствующего регулирования иммиграции.

Совместные действия в соответствии с этими пятью принципами трудноосуществимы ввиду большого числа беженцев в ограниченном числе государств, ввиду страха и резкого противодействия в части европейских стран, и в условиях нападок популистских партий во многих государствах, которые обещают своим гражданам райскую жизнь после возвращения им национального суверенитета. Если не удастся принять хотя бы пакет законов, где были бы отражены эти принципы, будущее ЕС может оказаться весьма туманным. Если Шенгенская зона распадется, от этого пострадают и внутренний рынок, и валютный союз. Если Европа и потерпит крах, то не из-за притока беженцев, а из-за неспособности политиков выработать общий ответ.▪

Йозеф Яннинг – руководитель Берлинского бюро 
и «senior policy fellow» мозгового центра European Council on Foreign Relations.