Coopération et confiance

L’ONU et l’UE ont à ce jour coopéré dans plus de 30 opérations de maintien de la paix. Un inventaire.

In mehr als 30 friedenserhaltenden Operationen haben die Vereinten Nationen und die Europäische Union bisher zusammengearbeitet.
dpa

La Charte des Nations unies, dans son article 24, attribue bien au Conseil de sécurité la responsabilité de la sécurité internationale et du maintien de la paix dans le monde, décrivant dans les articles suivants toute la série d’instruments dont elle dispose pour accomplir sa tâche. Mais les fondateurs de l’ONU ont compris d’emblée qu’il peut être judicieux, pour de nombreuses considérations politiques, qu’une organisation régionale se charge de cette tâche. Au chapitre 8, la Charte prévoit donc l’existence d’organismes et d’accords régionaux, la condition étant que ces accords et ces organismes, ainsi que leur action, soient compatibles avec les principes et les objectifs des Nations unies.

La Politique de sécurité et de défense commune

L’Union européenne (UE) est l’une de ces organisations régionales, même si elle ne l’était pas au début. Car ce n’est qu’avec l’instauration de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) que l’UE a développé peu à peu, depuis la fin des années 1990, la volonté politique et les capacités civiles et militaires nécessaires pour agir dans le sens d’une gestion des crises et des conflits.

Le primat des Nations unies se reflète dans le fait que la condition nécessaire à toute action de l’UE dans ce domaine requiert, outre une décision du Conseil des ministres européen, un mandat du Conseil de sécurité, conformément à l’article 7 de la Charte de l’ONU.

L’UE a mené les premières opérations en la matière en 2003, une mission de paix en Bosnie-Herzégovine et, un peu plus tard, les deux premières missions militaires que l’on peut qualifier de missions de maintien de la paix dans le sens où l’entend l’ONU, en Macédoine et en République démocratique du Congo. Plus de trente opérations ont ­depuis défini l’approche spécifique de l’Union européenne dans le domaine de la gestion des crises ; celle-ci se distingue d’autres organisations internationales mais est simultanément confrontée à toute une série de défis similaires, à l’instar de nombre d’opérations de maintien de la paix menées par les Nations unies.

Les relations avec les Nations unies

Dès le début, les opérations de l’Union européenne ont eu un rapport fonctionnel particulier avec les opérations de l’ONU, en les remplaçant partiellement, comme en Bosnie par exemple, ou en étant conçues comme un soutien aux opérations onusiennes, comme en République démocratique du Congo. Ces derniers temps, l’Union européenne a poursuivi ce mode de coopération avec des missions au Mali et en République centrafricaine, des missions autonomes mais qui soutiennent aussi les ­Nations unies.

Les activités des deux organisations présentent également de grandes similitudes au niveau opérationnel. Tant l’UE que l’ONU n’envoient des troupes de maintien de la paix qu’avec l’assentiment du pays en question et cherchent à renforcer les institutions locales ou nationales. Toutes deux cherchent à éviter les risques pendant leurs opérations et font preuve de réserve quand il s’agit d’instaurer la paix par des moyens robustes. Et, enfin, toutes deux s’imposent la neutralité politique lors de leurs opérations. Les deux organisations couvrent en outre tout l’éventail des conflits potentiels, allant de la prévention des conflits aux mesures d’instauration et de maintien de la paix en passant par la stabilisation après la fin des conflits.

L’UE et l’ONU usent donc d’un mix similaire d’instruments civils et militaires en ayant pour objectif de garantir la sécurité dans un sens très large, d’assurer l’État de droit et une bonne gouvernance, de réformer éventuellement le secteur de la sécurité, de protéger les droits humains et de soutenir la reconstruction du pays.

L’institutionnalisation de la coopération

Enfin, l’Union européenne et l’Organisation des ­Nations unies sont confrontées à des défis similaires. Leurs missions de paix ne jouissent souvent que d’un soutien politique insuffisant dans les pays membres ; il est souvent difficile d’intégrer les différentes ­missions dans une stratégie politique générale et les missions sont parfois confrontées à une réticence du pays hôte et à un environnement peu sûr où il leur est difficile de remplir leur tâche.

Parallèlement à leur coopération sur place, les deux organisations ont donc institutionnalisé leurs relations, à commencer par deux déclarations communes faites en 2003 et en 2007. Les deux documents ont fixé des canaux de communication et des mécanismes de coordination communs. Ainsi, la réunion d’un « UN-EU Steering Committee » a été convenue deux fois par an et les deux départements de l’ONU chargés des opérations de paix et des affaires politiques ont ouvert un bureau de liaison à Bruxelles. Enfin, le Plan d’action sur le soutien de la PSDC au maintien de la paix par l’ONU, datant de 2012, ainsi que le Partenariat stratégique ONU-UE sur le maintien de la paix et la gestion des crises, lancé en 2015, ont défini toute une série de domaines de coopération essentiels pour les mesures de maintien de la paix : des capacités de réaction rapide, le soutien à l’Union africaine (UA) dans ce domaine politique, des contributions plus importantes des pays membres de l’UE aux missions de l’ONU, la coopération dans le domaine du développement de l’État de droit et la réforme du secteur de la sécurité, la coopération sur les questions de logistique et, enfin, un meilleur échange d’informations et d’analyses.

Les contributions européennes

La question des contributions substantielles des différents pays membres de l’UE ou de l’Union européenne elle-même est au centre de l’intérêt des Nations unies, car il s’avère toujours difficile de générer les capacités militaires nécessaires aux missions de paix des Nations unies. On a plusieurs fois proposé que l’Union européenne mette des unités complètes à la disposition des Nations unies, par exemple les « Battle Groups » existant depuis 2007, en les formant et les équipant pour leur mission. Les pays membres de l’Union européenne fournissent entre 35 et 40 % du budget de l’ONU destiné aux missions de paix et élaborent substantiellement, avec la France et la Grande-Bretagne au Conseil de sécurité, les mandats correspondants. Mais, d’autre part, les Européens sont depuis plus de vingt ans très réticents à composer leurs propres contingents de troupes. Seuls entre 4 et 8 % des soldats engagés dans des opérations menées par l’ONU viennent d’Europe. Souvent, il s’agit plutôt de contributions sous forme d’envois d’officiers supérieurs dans les quartiers généraux des opérations de l’ONU.

La propension des pays membres de l’Union européenne à mettre des contingents de troupes à la disposition de l’ONU a été affaiblie par le profil autonome de l’Union européenne dans ce domaine. On ne distingue un retour substantiel des pays européens dans les missions de paix de l’ONU que depuis 2013, avec les opérations MINUSMA menées au Mali, en Afrique septentrionale, dont le but est de stabiliser le pays avec une solution politique au conflit opposant le gouvernement et les rebelles. À côté des Pays-Bas, de la Suède, de la Grande-Bretagne, de l’Italie, de l’Irlande et d’autres partenaires, l’armée allemande, la Bundeswehr, participe depuis juillet 2013 à cette mission aux multiples dimensions. Quatre hélicoptères de combats allemands et quatre hélicoptères de transport y sont stationnés depuis le mois de mars 2017. Et plus de 840 soldats de la Bundeswehr sont également stationnés au Mali depuis le mois de février 2019, faisant ainsi partie d’un contingent de 13 300 hommes.

Dr. Markus Kaim
Markus Kaim
dirige le groupe de recherche sur la politique de sécurité de la « Stiftung Wissenschaft und Politik » et est chargé de cours à l’université de ­Zurich
et à la Hertie School of Governance à Berlin.

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