合作与互信

迄今为止,联合国与欧盟已在30多项维和行动中开展合作。最新现状。

In mehr als 30 friedenserhaltenden Operationen haben die Vereinten Nationen und die Europäische Union bisher zusammengearbeitet.
dpa

虽然《联合国宪章》第24条赋予了联合国安理会维护世界和平与安全的首要职责,并在后续条款中列出了它所拥有的一系列职权。然而,联合国的创始人从一开始就清楚地认识到,出于各种政治考量,让某个区域组织去承担这一职责或许是合理的。因此,《宪章》第八章规定可以通过区域办法或区域机关完成这一目标,但以此项办法或机关及其工作与联合国之宗旨原则符合者为限。

共同安全与防务政策

欧盟就是这样的区域组织中的一员,即使并非从一开始就是。这是因为从20世纪90年代末开始,伴随着共同安全与防务政策的产生,欧盟才逐步拥有了政治意愿以及必要的民事与军事能力,以便在冲突与危机管理方面有所作为。

在这方面,联合国的优先地位表现在这样一个事实上,即欧盟在这一领域采取任何行动的先决条件除了部长理事会的决议之外,还包括安理会根据《联合国宪章》第七章进行的授权。

欧盟于2003年开展了首批行动,即在波黑执行的警察任务及随后在马其顿和刚果民主共和国执行的首批军事任务,这两次军事任务均是联合国所认定的维和行动。此后,30多项行动使得欧盟在危机管理领域塑造了不同于其他国际组织的独有特色。但与此同时,如同很多由联合国开展的维和行动,欧盟也同样面临着一系列类似挑战。

与联合国的关系

在功能上,欧盟的行动从一开始就与联合国的行动有着特殊关系,有时是部分取代联合国,比如在波黑;抑或是协助联合国,比如在刚果民主共和国。最近,通过在马里和中非共和国独立的但同样是协助联合国的行动,欧盟还在推进这一合作模式。在实际做法方面,两大组织也展现了极大的相似性。欧盟和联合国均只会在与东道国取得共识的前提下派遣维和部队,并都致力于强化地方或国家机构的能力。两者在任务执行中都力求规避风险,并对实施鲁棒型维和行动保持克制。此外,它们都覆盖了冲突管理的方方面面,包括冲突预防、维和及和平执行措施以及冲突结束后的维稳行动。

在实际做法方面,两大组织也展现了极大的相似性。欧盟和联合国均只会在与东道国取得共识的前提下派遣维和部队,并都致力于强化地方或国家机构的能力。两者在任务执行中都力求规避风险,并对实施鲁棒型维和行动保持克制。此外,它们都覆盖了冲突管理的方方面面,包括冲突预防、维和及和平执行措施以及冲突结束后的维稳行动。

因此,欧盟与联合国都会综合利用民事与军事手段,旨在确保总体安全,保障法治与良治,酌情改革安全部门,保护人权以及支持国家重建。

合作的制度化

最后,欧盟与联合国面临着相似的挑战,诸如:很多维和行动经常无法获得成员国的广泛政治支持;很难将各个单独行动纳入到整体的政治战略中去;部分维和行动得到东道国的赞同度在不断下降,由此要面临不确定的环境,在这种环境下履行任务也将变得举步维艰。

在当地进行合作的同时,通过2003年与2007年的两大共同声明,两大组织已开始将双方的关系进行一定程度的制度化。两大声明文件确立了共同的沟通渠道与合作机制。比如,双方约定联合国与欧盟的指导委员会每年举行两次会晤,并且联合国负责和平行动与政治事务的这两个部门已在布鲁塞尔开设了一个联络办公室。2012年《有关通过欧洲共同安全与防务政策对联合国维和行动进行支持的行动计划》(Action Plan on CSDP support to UN peacekeep­ing)以及2015年《联合国与欧盟维和行动与危机管理战略伙伴关系》(UN-EU Strategic Partnership on Peacekeeping and Crisis Management)最终定义了一系列对维和措施具有核心意义的合作领域:快速干预能力,在维和领域对非盟进行支持,加大欧盟成员国对联合国行动的贡献,在法治国家发展、安全部门改革、后勤问题,以及更好交换信息与情报分析上进行合作。

欧洲的贡献

欧盟以及各个成员国的实质贡献是联合国关切的核心,因为联合国一直以来都很难形成用于维和行动的必要军事能力。一再有人提议,欧盟应该向联合国提供完整的部队,比如自2007年以来就一直存在的“作战部队”(Battle Groups),并提供相应的培训与武装。尽管欧盟成员国贡献了35%至40%的联合国维和行动预算资金,并且英国与法国作为联合国安理会的常任理事国也都大量参与了相关的授权,但与此同时,欧洲人20多年来在各自的部队分摊份额问题上都十分谨慎。联合国维和行动的士兵来自欧洲的不超过4%至8%。通常,欧洲各国更多是以向联合国行动的总部营地派遣个别指挥参谋的形式做贡献。

不过,欧盟在这一领域独立的形象削弱了欧盟各成员国向联合国派遣部队的意愿。2013年以来,从旨在通过政治途径解决政府与反对派之间的冲突来实现国家稳定的北非马里稳定团(MINUSMA)行动开始,欧洲各国才有实质回归联合国维和行动的迹象。除了荷兰、瑞典、英国、意大利、爱尔兰和其他伙伴之外,2013年7月以来德国联邦国防军也参与了这一多层面行动。2017年3月以来,德国派遣了4架战斗直升机与4架运输直升机。2019年2月初,德国足足派遣了840名联邦国防军士兵到马里,这在13300名士兵总人数中占很大份额。

Dr. Markus Kaim
MARKUS KAIM博士
“科学与政治基金会”安全政策研究小组组长,苏黎世大学及柏林赫尔蒂行政学院讲师

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