Kooperation und Vertrauen

In mehr als 30 friedenserhaltenden Operationen haben die UN und die EU bisher zusammengearbeitet. Eine Bestandsaufnahme.

In mehr als 30 friedenserhaltenden Operationen haben die Vereinten Nationen und die Europäische Union bisher zusammengearbeitet.
dpa

Zwar weist die Charta der Vereinten Nationen in Artikel 24 dem UN-Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu und beschreibt in den folgenden Artikeln eine Fülle von Instrumenten, die ihm dafür zur Verfügung stehen. Von Beginn an sahen die Begründer der UN jedoch sehr klar, dass es aus vielfältigen politischen Erwägungen heraus sinnvoll sein kann, dass eine Regionalorganisation diese Aufgabe übernimmt. Die Charta sieht in Kapitel 8 für diesen Zweck daher das Bestehen regionaler Abmachungen oder Einrichtungen vor. Voraussetzung hierfür ist, dass diese Abmachungen oder Einrichtungen und ihr Wirken mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen vereinbar sind.

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Eine dieser Regionalorganisationen ist die Europäische Union (EU), wenn auch nicht von Beginn an. Denn erst mit dem Entstehen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) hat die EU seit dem Ende der 1990er-Jahre nach und nach den poli­tischen Willen sowie die notwendigen zivilen und militärischen ­Fähigkeiten entwickelt, im Sinne des Konflikt- und Krisenmanagements tätig zu sein.

Dabei schlägt sich das Primat der UN in der Tatsache nieder, dass die notwendige Voraussetzung für jedes Handeln der EU in diesem Bereich neben einem Beschluss des Ministerrates eine Mandatierung durch den Sicherheitsrat gemäß Kapitel 7 der UN-Charta ist.

Die ersten Operationen hat die EU im Jahr 2003 durchgeführt – eine Polizeimission in Bosnien-Herzegowina und dann wenig später in Mazedonien und der Demokratischen Republik Kongo die ersten beiden Militärmissionen, die sich als friedenserhaltende Missionen im Sinne der UN charakterisieren lassen. Mehr als 30 Operationen haben seitdem einen spezifischen EU-Ansatz im Bereich des Krisenmanagements geprägt, der sich von dem anderer internationaler Organisationen unterscheidet, zugleich aber vor einer Fülle von ähnlichen Herausforderungen steht wie viele der von den UN durchgeführten „Peacekeeping Operations“.

Die Beziehungen zu den Vereinten Nationen

Bereits von Beginn an standen die EU-Operationen in einer besonderen funktionalen Beziehung zu Operationen der UN, indem sie diese zum Teil ablösten, wie beispielsweise in Bosnien, oder für diese als Unterstützung konzipiert waren, wie etwa in der Demokratischen Republik Kongo. In jüngster Zeit setzte die EU dieses Kooperationsmuster mit eigenständigen, aber die UN unterstützenden Missionen in Mali und der Zentralafrikanischen Republik fort.

Auch in der Sache weisen die Aktivitäten beider Organisationen große Ähnlichkeiten auf. Sowohl die EU als auch die UN entsenden Friedenstruppen nur mit dem Konsens des Gastlandes und zielen darauf ab, die lokalen beziehungsweise nationalen Institutionen zu stärken. Beide suchen in ihren Operationen Risiken zu vermeiden und stehen der robusten Friedensdurchsetzung zurückhaltend gegenüber. Und schließlich fühlen sich beide bei ihren Operationen der politischen Unparteilichkeit verpflichtet. Zudem decken beide Organisationen das ganze Spektrum möglicher Konflikte ab – Konfliktprävention, friedenserhaltende wie friedensdurchsetzende Maßnahmen und die Stabilisierung nach dem Ende von Konflikten.

Daher verwenden die EU und die UN einen ähnlichen Mix von zivilen und militärischen Instrumenten mit dem Ziel, in einem sehr umfassenden Sinn Sicherheit zu gewährleisten, Rechtsstaatlichkeit und gute Regierungsführung zu sichern, gegebenenfalls den Sicherheitssektor zu reformieren, die Menschenrechte zu schützen sowie den Wiederaufbau eines Landes zu unterstützen.

Die Institutionalisierung der Kooperation

Schließlich stehen die EU wie auch die UN vor ähnlichen Herausforderungen. Häufig genießen ihre Friedensmissionen nur unzureichende politische Unterstützung in den Mitgliedsstaaten; oft ist es schwierig, einzelne Missionen jeweils in eine politische Gesamtstrategie einzubetten, und zum Teil sind Friedensmissionen mit einer schwindenden Zustimmung des Gastlandes und einem unsicheren Umfeld konfrontiert, in dem sie ihren Aufgaben nur schwer nachkommen können.

Parallel zur Kooperation vor Ort haben beide Organisationen daher ihre Beziehungen beginnend mit zwei gemeinsamen Erklärungen aus den Jahren 2003 und 2007 in einem Maße institutionalisiert. Beide Dokumente haben gemeinsame Kommunika­tionskanäle und Koordinationsmechanismen festgelegt. So sind zum Beispiel Treffen eines UN-EU Steering Committee zweimal im Jahr vereinbart worden, und die beiden Abteilungen der UN für Friedens­operationen und politische Angelegenheiten haben ein Verbindungsbüro in Brüssel eröffnet. Der „Action Plan on CSDP support to UN peacekeeping“ aus dem Jahr 2012 sowie die „UN-EU Strategic Partnership on Peacekeeping and Crisis Management“ aus dem Jahr 2015 haben schließlich eine Reihe von Kooperationsfeldern definiert, die für friedenserhaltende Maßnahmen von zentraler Bedeutung sind: schnelle Eingreiffähigkeiten, die Unterstützung der Afrikanischen Union (AU) in diesem Politikfeld, größere Beiträge von EU-Mitgliedern zu UN-Missionen, Kooperation im Bereich der Rechtsstaatsentwicklung und der Reform des Sicherheitssektors; Zusammenarbeit in logistischen Fragen und schließlich ein besserer Austausch von Informationen und Analysen.

Die europäischen Beiträge

Gerade die Frage substanzieller Beiträge einzelner EU-Mitglieder beziehungsweise der EU an sich steht im Mittelpunkt des Interesses der Vereinten Nationen, denn immer wieder gestaltet es sich schwierig, die notwendigen militärischen Fähigkeiten für UN-Friedenseinsätze zu generieren. Wiederholt  sind Vorschläge unterbreitet worden, dass die EU vollständige Einheiten der UN zur Verfügung stellen solle, beispielsweise die seit 2007 existierenden Battle Groups, und diese entsprechend ausbilde und ausrüste. Zwar tragen die Mitglieder der EU 35 bis 40 Prozent des UN-Budgets für Friedenseinsätze bei und gestalten mit Großbritannien und Frankreich als ständigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrates auch erheblich die entsprechenden Mandate.  Zugleich sind die Europäer seit mehr als zwanzig Jahren sehr zurückhaltend bei der Stellung eigener Truppenkontingente. Nicht mehr als 4 bis 8 Prozent der Soldaten in UN-geführten Operationen kommen aus Europa. Häufig handelt es sich eher um Beiträge in Form von einzelnen Stabsoffizieren in den Hauptquartieren von UN-Operationen.

Nicht zuletzt ist durch das eigenständige Profil der EU in diesem Bereich die Bereitschaft der EU-Mitglieder geschwächt worden, den UN Truppenkontingente zur Verfügung zu stellen. Erst mit der MINUSMA-Operation im nordafrikanischen Mali, die zum Ziel hat, die Stabilisierung des Landes durch eine politische Lösung des Konfliktes zwischen Regierung und Rebellen zu ermöglichen, ist seit 2013 eine substanzielle Rückkehr europäischer Staaten in die UN-Friedenseinsätze erkennbar. Neben den Niederlanden, Schweden, Großbritannien, Italien, Irland und anderen Partnern beteiligt sich seit Juli 2013 die deutsche Bundeswehr an dieser multidimensionalen Mission. Seit März 2017 erfolgte die Stationierung von vier deutschen Kampfhubschraubern und von vier Transporthubschraubern. Anfang Februar 2019 sind gut 840 Bundeswehrsoldaten in Mali als Teil des 13 300 Soldaten starken Kontingents stationiert.

Dr. Markus Kaim
Dr. Markus Kaim
ist Senior Fellow der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik der ­Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) und Lehrbeauf­tragter an der Universität ­Zürich sowie der Hertie School of Governance, Berlin.

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