La démocratie en Allemagne

La Loi fondamentale est le cœur de la démocratie dans la République fédérale d’Allemagne. Elle ne devait être que provisoire mais existe depuis 1949.

Deutscher Bundestag
Deutscher Bundestag/Marc-Steffen Unger

Bonn ne devait pas devenir Weimar mais Berlin devait être ce qu’était devenu Bonn – ce qui sonne comme une histoire urbaine tortueuse n’est rien moins que l’histoire agitée de la démocratie en Allemagne fédérale, de son échec, de sa refondation et de son évolution au XXe siècle. La Loi fondamentale, proclamée le 23 mai 1949 à Bonn, a fait naître la République fédérale d’Allemagne. Elle ne devait être que « provisoire » car, peu après, au mois d’octobre de la même année, un deuxième Etat allemand se fondait, la République démocratique allemande (RDA). C’était une conséquence de la Seconde Guerre mondiale et de l’effondrement de la dictature nazie. La Loi fondamentale a été conçue comme une Constitution provisoire ; elle n’a donc pas été nommée « Constitution » et n’a pas été ratifiée par le peuple mais par les Länder existant à l’époque, à l’exception de la Bavière. Elle devait rester en vigueur jusqu’à ce que l’Allemagne soit réunifiée dans la liberté et l’unité.

Puis vint 1990, lorsque la réunification de l’Est et de l’Ouest a pu être réalisée de manière différente de ce que l’on avait imaginé. La Loi fondamentale s’est pérennisée et devint la Constitution de toute l’Allemagne, même si le gouvernement et le Parlement quittèrent Bonn pour Berlin – en espérant que les acquis d’une démocratie stable, portée par ses citoyennes et ses citoyens, persisteraient dans une Allemagne réunifiée. Berlin devait être ce qu’était devenu Bonn.

Même si la Loi fondamentale avait placé son domaine d’application sous le signe du provisoire, soulignant la perte de l’unité de l’Etat national, elle a d’emblée été plus que cela, un plan qui devait rendre l’Etat occidental solide pour établir la démocratie. La Loi fondamentale devait se distinguer des Constitutions précédentes et créer des institutions et des mesures de protection qui empêcheraient le nouvel échec d’une République libérale, comme ce fut le cas pour la République de Weimar, la première démocratie parlementaire en Allemagne de 1918 à 1933. Avec la Loi fondamentale, le Conseil parlementaire, une sorte d’assemblée constituante composée de délégués des Parlements régionaux, avait ainsi tenté de tirer les conséquences de l’échec de la République de Weimar. Il évita les défauts structurels majeurs de la Constitution impériale de Weimar, notamment la structure duale du système parlementaire et présidentiel. Le Parlement et le gouvernement, le chancelier ou la chancelière, furent renforcés et le président fédéral surtout cantonné à des tâches de représentation. Les partis furent mis en valeur comme acteurs du processus de formation de la volonté politique ; parallèlement, les forces anti-démocratiques, et notamment les partis ne respectant pas la Constitution, devaient pouvoir être interdits. Ces mesures devaient stabiliser la démocratie et ne plus jamais la livrer à ses ennemis, comme ce fut le cas pour Weimar.

L’intangibilité de la dignité humaine

Ainsi, la Cour constitutionnelle fédérale interdit un parti nazi et, peu après le parti communiste. Cela reflétait le consensus antitotalitaire de la jeune République fédérale, rejet du nazisme passé d’un côté et distanciation du deuxième Etat allemand de l’autre. Celui-ci se concevait, influencé par l’Union soviétique, comme l’antithèse communiste de la République fédérale considérée comme « revanchiste ». La Constitution est-allemande s’était en partie inspirée de la Constitution de Weimar mais la volonté de leadership du Parti unique socialiste (SED) apparut bientôt, interférant avec le processus de formation de la volonté politique et de la prise des décisions, n’acceptant pas d’opposition et concevant un système politique centralisé. Ainsi, l’autonomie des Länder fut vite abrogée, en 1952. D’autres révisions de la Constitution est-allemande suivirent, renforçant le pouvoir du parti unique, le SED, et « l’amitié à toute épreuve » avec l’Union soviétique.

La République fédérale d’Allemagne et la République démocratique allemande étaient en antagonisme, elles étaient à la pointe de ce qu’on appelait alors « la compétition entre les systèmes », entre la démocratie et le capitalisme d’une part et le socialisme et le communisme d’autre part. L’Allemagne de l’Est et de l’Ouest purent aussi se stabiliser parce qu’elles étaient situées sur la ligne de front du conflit Est-Ouest. La RDA était soutenue par l’Union soviétique, la République fédérale d’Allemagne par les Alliés occidentaux. L’Allemagne de l’Est était ainsi totalement dépendante du bon vouloir et de la politique étrangère de l’Union soviétique, et elle n’avait guère de marge de manœuvre dans sa politique intérieure.

Pour la République fédérale, l’ancrage à l’Ouest, promu également par le premier chancelier, Konrad Adenauer, n’avait que des avantages. La reprise économique et le processus d’intégration européenne favorisèrent de manière déterminante la démocratisation et la libéralisation qui se faisaient jour dans le pays, notamment à la fin des années 1960, tout d’abord avec les mouvements étudiants, puis avec le nouveau gouvernement fédéral du Parti social-démocrate d’Allemagne, le SPD, conduit par le chancelier Willy Brandt. A cela vint s’ajouter ce que l’on peut qualifier de « réalisation de soi-même » de la démocratie dans la République fédérale, avec une analyse critique du passé nazi et une identification aux principes et aux valeurs à la base de la Loi fondamentale.

La Loi fondamentale elle-même était une réaction à l’anéantissement de la Constitution de Weimar et à la dictature nazie. Car, outre le renforcement du système gouvernemental parlementaire, avec la position du chancelier que seul un « vote de défiance constructif » pouvait ébranler, la Constitution de 1949 avait un fil directeur qui devait marquer la structure normative comme la conception que se faisait d’elle-même la démocratie ouest-allemande : l’intangibilité de la dignité humaine. L’article 1 de la Loi fondamentale stipule : « Tous les pouvoirs publics ont l’obligation de respecter et de protéger la dignité humaine ». C’était un contrepoint voulu au régime de la dictature nazie qui méprisait la dignité humaine, représentant ainsi une innovation dans l’histoire des Constitutions modernes. Ce principe n’était encore jamais devenu la norme dans une Constitution. Plus tard, d’autres Constitutions s’en inspirèrent, comme celle de l’Afrique du Sud après la fin de l’apartheid. Mais, surtout, cet article était suivi par une disposition sur l’application directe des droits fondamentaux dont l’essence ne saurait être remise en question par les pouvoirs publics. Cette obligation de respecter les droits fondamentaux, la garantie d’une protection juridique et l’obligation du législateur de respecter la Constitution transformèrent la démocratie de la Loi fondamentale en une démocratie constitutionnelle qui ne laissait subsister aucun doute sur le primat de la Constitution et des droits fondamentaux qu’elle garantit. Notamment la création d’une Cour constitutionnelle s’avéra être une bénédiction qui a parfaitement rempli son rôle : la juridiction constitutionnelle donna une voix propre à la Loi fondamentale dans le quotidien politique et la développa par ses interprétations faisant autorité.

« Le patriotisme constitutionnel »

Cela était vrai de bien des manières. Les jugements de la Cour constitutionnelle fédérale s’avérèrent très importants, notamment pour l’instauration et le respect des droits – fondamentaux pour une démocratie – de la liberté d’opinion, de réunion et de la presse. La Cour risquait éventuellement un conflit avec le gouvernement fédéral – par exemple lorsque le chancelier Adenauer voulut lancer une télévision gouvernementale. La Cour le jugea inconciliable avec les principes de la liberté d’opinion. La Cour a aussi déclaré à plusieurs reprises que la liberté d’opinion est si « constitutive » de la démocratie que les intérêts économiques privés devaient s’effacer devant elle ; elle formulait ainsi un « effet horizontal » des droits fondamentaux qui visait à déclarer les droits fondamentaux applicables entre les citoyens et pas seulement entre l’Etat et les individus. La Cour constitutionnelle a par la suite toujours penché en faveur des citoyennes et des citoyens. Avec le recours constitutionnel individuel, il est possible, sous certaines conditions, de s’en remettre directement à la Cour constitutionnelle siégeant à Karlsruhe et, ainsi, géographiquement loin du monde politique à Berlin.  La Cour est aujourd’hui devenue l’avocat du citoyen, elle a acquis un « pouvoir » comme interprète de la Constitution, comme médiateur dans les litiges et comme arbitre dans les démêlés politiques. Comme le révèlent les sondages, elle jouit d’une confiance institutionnelle particulièrement élevée chez les citoyens.

Ayant aussi su pacifier par ses arrêtés dans les phases de grande polarisation politique entre les partis, la Cour constitutionnelle fédérale a beaucoup contribué à ce que la Loi fondamentale devienne une Constitution intégrant la société. On n’aurait pu le prédire en 1949. Or, au fil des décennies, se développa ce que le politologue Dolf Sternberger appela un « patriotisme constitutionnel », une forme particulière de reconnaissance et d’appréciation de la Loi fondamentale comme fondement de l’Etat. Manifestement, les citoyens et les citoyennes associaient les droits fondamentaux et les acquis démocratiques à la Constitution, la considérant comme si importante qu’ils s’y identifiaient. En résumé : la démocratie de la République fédérale d’Allemagne avait obtenu le soutien des citoyens dont manquait la République de Weimar, ce qui l’empêcha de résister à l’autodestruction.

La RDA, quant à elle, avait perdu de sa légitimité auprès de ses citoyens. Dès le début des années 1980, les difficultés économiques s’aggravèrent, les infrastructures publiques étaient défaillantes, et les protestations se manifestaient toujours plus, notamment dans l’environnement des églises qui proposaient leur protection. Mais cela ne changeait rien à la répression politique des opposants qui étaient arrêtés ou expulsés. La RDA avait tout juste 40 ans lorsque nombre d’Allemands de l’Est tentèrent de fuir en République fédérale en passant par la Hongrie et Prague. Les citoyens et citoyennes est-allemands exigeaient des réformes et la liberté de voyager, à l’instar de Gorbatchev en Union soviétique avec sa politique de la glasnost et de la perestroīka. En octobre 1989, des milliers d’Allemands de l’Est se réunirent avec le slogan « Wir sind das Volk » (nous sommes le peuple) pour manifester à Dresde, Leipzig et dans d’autres villes. Le Mur tomba à Berlin le 9 novembre. La révolution dans la rue avait réussi : le 18 mars 1990, les premières élections véritablement libres à la Chambre du peuple se déroulèrent en RDA. Cela traçait le chemin menant à la réunification allemande. En décembre déjà, on avait vu à Dresde des banderoles portant l’inscription « Wir sind ein Volk » (nous sommes UN peuple) lors de la visite du chancelier ouest-allemand Helmut Kohl.   

Le processus de la réunification

La réunification des deux Etats allemands le 3 octobre 1990 invitait à reposer des questions. La démocratie de Bonn se perpétuerait-elle et ferait-elle ses preuves dans le cadre d’un Etat national ? La décision prise en 1992 de faire de Berlin la capitale allemande soulevait des craintes, celle que l’Allemagne réunifiée ne devienne « plus orientale », qu’elle ne se débarasse de sa forte intégration à l’Ouest, et, en raison de sa situation centrale en Europe, qu’elle ne pratique une politique de puissance et de « balançoire » oscillant entre l’Est et l’Ouest, comme on l’avait attestée à l’Empire allemand sous Bismarck. Et, enfin, comment se déroulerait la réunification au sein de l’Allemagne, comment les expériences et les besoins des Allemands de l’Est seraient-ils pris en compte ?

Nombre de ces craintes se dispersèrent rapidement. Comme la voie menant à la réunification devait être coordonnée non seulement avec les quatre Alliés mais aussi être intégrée au processus d’unification européenne, avec notamment les craintes de la France d’une Allemagne économiquement (et monétairement) puissante qui furent dispersées avec l’introduction de l’euro, les sombres scénarios d’un éventuel nouveau manque de fiabilité de l’Allemagne s’effacèrent relativement vite. Le lancement à marche forcée d’une union économique et monétaire entre la République fédérale et la RDA, avant même la réunion des deux Etats, accéléra le processus qui s’acheva avec le Traité d’unification pour rétablir l’unité allemande. Cela conduisit à l’adhésion des Länder, également recréés le 3 octobre 1990 sur le territoire de la RDA, au territoire où s’appliquait la Loi fondamentale. Cela s’accompagna du transfert rapide des institutions de l’Ouest vers l’Est, d’un changement radical des élites et de la tentative de transformer une économie planifiée déliquescente en une économie de marché fonctionnant bien.

Cette rapidité avait son prix. Comme nombre d’entreprises de l’économie de pénurie socialiste n’étaient pas rentables, nombre de salariés furent mis au chômage. La Treuhandanstalt, chargée du processus de transformation, est jusqu’à aujourd’hui le symbole des licenciements en masse et de la dévalorisation des biographies professionnelles – même si, ces trente dernières années, de nouveaux emplois ont été créés et le taux de chômage dans l’est de l’Allemagne correspond presque aujourd’hui à celui de l’Ouest. Mais toute une série de facteurs structurels donnent aujourd’hui encore à nombre d’habitants de l’Est le sentiment d’être des « citoyens de seconde zone » : les fortes mutations démographiques, nombre d’habitants ayant déménagé d’est en ouest ; le fossé entre les agglomérations urbaines et les régions rurales dépeuplées et vieillissantes ; le niveau des salaires moins élevé ; les temps de travail plus longs.

Or, comme le montrent les sondages, les habitants de l’est de l’Allemagne jugent leur situation personnelle positive ou très positive. Mais, parallèlement, nombre d’Allemands de l’Est estiment que leurs réalisations ces dernières années de changement permanent, difficiles pour eux, ne sont pas suffisamment reconnues et honorées par les Allemands de l’Ouest. Ils ressentent souvent un point de vue purement occidental dominant la politique et les médias qui ne reflète pas ou insuffisamment la situation particulière à l’est. Ces constatations et ces sentiments expliquent l’attitude protestaire observée depuis quelques années, qui s’exprime aussi dans le choix de partis populistes de droite ou d’extrême-droite lors d’élections. Bien des signes indiquent une révolte tardive contre l’Ouest.

Cela se retrouve aussi dans le rapport à la démocratie. Une grande majorité – un peu plus faible à l’est – en approuve l’idée. Mais on est plus sceptique à l’est qu’à l’ouest sur le bon fonctionnement réel de la démocratie en République fédérale d’Allemagne. L’est et l’ouest du pays ont déjà été plus proches en la matière. Les polarisations sociétales et les rejets politiques observés partout en Europe et en Amérique du Nord sont particulièrement notables en Allemagne de l’Est car, ces trente dernières années, les mutations radicales dans la société et la politique se sont déroulées à un rythme particulièrement soutenu.

Il est ici rassurant de savoir  que a Loi fondamentale, en tant que Constitution de toute l’Allemagne, est également appréciée en Allemagne de l’Est – même si nombre de militants pour les droits civiques lors de la révolution pacifique de 1989-90 voulaient une nouvelle Constitution pour toute l’Allemagne qui aurait été ratifiée par tous les citoyens. Or les habitants à l’est du pays se sont appropriés la Loi fondamentale au cours de ces près de 30 ans d’existence politique commune, comme l’ont fait les Allemands de l’Ouest entre 1949 et 1989.

Le Professeur Hans Vorländer enseigne la théorie politique et l’histoire des idées à l’Université technique de Dresde. Il dirige depuis 2007 le Centre de recherches sur la démocratie et la Constitution qu’il a fondé.

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