德国的民主制度

《基本法》是德意志联邦共和国民主制度的核心。它最开始仅仅是临时性法律,至今它已经有70年历史。

Deutscher Bundestag
Deutscher Bundestag/Marc-Steffen Unger

波恩不能变得像魏玛,但是柏林应该保持波恩所变成的样子:一部曲折的城市历史恰恰就像一部关于联邦德国民主、民主的失败、再次确立民主制度及其在20世纪演变的丰富的历史。1949年5月23日在波恩公布的《基本法》宣告联邦德国诞生。这部基本法原本仅仅是一部临时法,因为不久之后于同年的10月,第二个德意志国家成立——德意志民主共和国(DDR)。这是第二次世界大战和纳粹独裁覆灭的结果。《基本法》起初被作为过渡性宪法,因此没有被命名为“宪法”,并且它不是由人民,而是由当时已有的联邦州(巴伐利亚除外)批准通过的。《基本法》的效力本应截至德国再次统一并获得自由。然而,当1990年东西德统一后,情况变得和当初设想的不一样。即使政府和议会从波恩迁到了柏林,《基本法》仍然继续有效,并且成为统一后德国的宪法,它被寄予了这样的期望:由公民支撑的稳定的民主所带来的成就也能在统一的德国保存下去。柏林应该保持波恩所变成的样子。

即使《基本法》是在保留其临时性前提下有效,并且总让人想到民族国家统一的丧失,但是它从初始就是一部确保西部德国民主的蓝图。《基本法》想要与之前的宪法区别开,要设立机制、采取保护措施以防止出现像魏玛共和国那样的自由共和国的失败--魏玛共和国于1918年至1933年实施了德国首个议会民主制。因此议会委员会——一种由州议会代表组成的立法大会就是尝试从魏玛共和国的失败中吸取教训的结果:它克服了魏玛帝国宪法的主要结构性缺陷,特别是议会制与总统制的双重结构。议会和政府或者说总理的权力得到加强,联邦总统的权力主要限于代表国家的职能。政党在政治意愿形成过程中的作用被凸显,同时要能够禁止反民主力量,特别是违宪政党。这些是为了给予民主体制以稳定性,避免重蹈魏玛共和国覆辙,将民主交给民主的敌人。

 

人的尊严不可侵犯

联邦宪法法院禁止了纳粹的后继政党,不久也禁止了共产党。这反映出年轻的联邦共和国反集权的共识:一方面摆脱纳粹历史,另一方面与另一个德意志国家划清界限。主要受苏联影响,后者将自己视为对抗“复仇主义式”的联邦共和国的共产主义回答。德意志民主共和国宪法虽然部分源自魏玛宪法,但是很快统一社会党(SED)的领导诉求变得非常明显,它凌驾在政治意愿和决策过程之上,不允许反对派存在,政治制度采取集中制。因此联邦州的独立性早在1952年就被取消了。民主德国宪法接着进行了其他修正,它确定了统一社会党的一党统治地位和民主德国与苏联的“不可摧毁的友谊”。

联邦德国和民主德国对立,它们是民主与资本主义对社会主义与共产主义的“体制竞争”的最前沿。同时两德各自稳定下来,因为它们位于东西方在地缘政治和权力政治冲突的前方。民主德国获得苏联支持,联邦德国获得西方盟军经济和政治的扶持。不过,民主德国由此非常依赖苏联的良好意愿和外交统治。它在内政上几乎没有回旋余地。而对于联邦德国,由首任总理Konrad Adenauer积极推进的西向政策则带来的都是好处:经济上的重新崛起和加入欧洲一体化进程也决定性地推动了联邦德国内部的民主化和自由化过程。这个过程在20世纪60年代后期,首先是由学生运动开启,接着由社民党出身的联邦总理Willy Brandt领导下的新联邦政府继续推进。此外还开展了可以称为联邦德国民主的”自我寻找“的运动:与纳粹历史开展批判性辩论、与《基本法》中的基本原则和价值观产生认同。

《基本法》本身就是对魏玛宪法崩溃和纳粹独裁的反思。因为1949年的《基本法》通过加强总理地位(总理地位只能通过建设性不信任表决来撼动)来加强议会制政府体制,此外它还强调一条指导思想:人的尊严不可侵犯。这条原则既对西德的规范结构也对其民主理念产生影响。“保护和尊重(人的尊严)是一切国家权力的义务”,《基本法》第一条写道。这是有意识要与纳粹独裁蔑视人的政权形成鲜明对比,它意味着现代宪法历史中的一次创新。此前在任何宪法中都从未有过这条基本原则。此后,其他国家宪法也相继效仿,例如南非在种族隔离统治之后的宪法。另外,在这个条款之后还有以下规定:人的基本权利直接有效,其实质内容不允许被国家权力侵犯。这种基本权利的约束力、法律保护的保障以及立法者的宪法约束力使得《基本法》的民主成为宪政民主,宪政民主对宪法的优先性以及由宪法保证的基本权利的优先性不容置疑。尤其是具有特殊地位的宪法法院的设立被证明是件幸事,产生巨大影响:宪法裁判权使得《基本法》在日常政治中发出自己的声音,并通过权威的解释继续发展《基本法》。此外,宪法裁判权还应该提供民主的发展援助。

“宪法爱国主义”

它在多个方面有效。在确立并贯彻对民主而言是根本权利的言论自由、新闻和集会自由等权利时,联邦宪法法院的判决权尤其具有重要意义。它完全冒着与联邦政府产生冲突的危险,例如在前联邦总理Adenauer打算引入政府电视台的时候,宪法法院认为这一行为与言论自由的基本原则不相容。它还多次将言论自由诠释为对民主具有很大的“建构性”作用,以至于私人的经济利益也必须让位于它,由此还确定了一个基本权利的新的所谓的“第三种作用”,旨在宣称基本权利在公民之间也可以贯彻,而不仅仅在国家与个人之间。因此,宪法法院也常常站在了公民这边。通过个人的宪法诉讼,在特定情况下公民有可能直接在宪法法院对簿公堂。宪法法院位于卡尔斯鲁厄,远离柏林,在地理位置上与政治中心保持明显距离。如今宪法法院成为了公民的律师,它作为宪法的诠释者、政治争论中的裁判和仲裁者而获得了“权力”。根据民意调查,宪法法院在公民中拥有特别高的信任度。

正因为宪法法院在政党政策两极化阶段也能让其判决获得满意,所以它在《基本法》成为一部将社会融合在一起的宪法方面做出了根本的贡献。这在1949年时是没有被预见到的。不过历经几十年,它发展出了政治学家Dolf Sternberger所称的“宪法爱国主义”,指的是一种特殊形式的对作为国家基石的《基本法》的认可和欣赏。显然公民将基本权利和取得的民主成就与《基本法》联系起来,认为它非常重要,并与之产生认同。简要地说:德意志联邦共和国的民主制度正是得到了公民的支持,而魏玛宪法得到的公民支持太少,这也是它无法阻止其自我毁灭的原因。

民主德国则在其公民那里失去了合法性。早在20世纪80年代初,民主德国的经济困难越来越大,公共基础设施破败,抗议活动越来越强烈,特别是在提供保护区的教会周围。这仍然无法阻止民主德国对政治反对派的迫害,他们被捕或被驱逐。民主德国成立40周年之际,很多人试图通过匈牙利和布拉格逃亡联邦德国。同时,公民要求旅行自由和改革,正如戈尔巴乔夫在苏联采取的开放和改革政策所做的那样。1989年10月,数千人打着“我们是人民”的口号在德累斯顿、莱比锡和其他城市举行抗议游行。11月9日,柏林墙倒塌。街头革命获得成功。1990年3月18日,民主德国举行首次真正的人民议会自由选举。至此,两德统一的道路已经有所预示。在此前的12月,西德总理Helmut Kohl到访德累斯顿时就已经可以见到“我们是一个民族”的标语。

两德再次统一的过程

1990年10月3日,两个德国的统一又提出了一些新的问题。波恩的民主制还能在民族国家框架内延续并得以保存下去吗?1992年迁都柏林的决议引发了担忧,担心统一后的德国会变得更像“东部”,担心它会停止深度融入西方的进程,会作为欧洲中部强国在东方和西方之间实施无法预计的摇摆政策和强权政策,正如俾斯麦时期的德意志帝国所做的那样。最终的问题是:两德内部统一将如何进行,东德人的经验和需求如何发挥作用?不过,很多这样的担心很快就没有了。因为统一的道路不仅必须经过四个盟国的表决,而且依然被纳入了欧洲一体化进程之中,特别是法国对经济(货币)强国德国的惧怕心理通过欧元的引入得到了安抚,对一个新的潜在的不可靠的德国的各种担心很快就消失了。在两个国家统一之前,快速推进的联邦德国和民主德国之间的经济和货币统一加快了国家统一的进程,这个过程以统一条约的签订而告终。统一条约通过1990年10月3日新联邦州的加入,让民主德国领土也成为《基本法》生效的地区。与此相关的还有德国西部到东部的快速的机构转移、精英大换血,以及尝试将衰败的计划经济转变成有效的市场经济。

这种速度付出了代价。由于很多来自管理不善的社会主义经济的企业不再盈利,很多人失业。负责这一转型过程的“托管局”至今仍然是大批裁员和就业履历贬值的标志。虽然在过去30年创造了很多新岗位,而且今天的东部失业率几乎和西部相当,但是一些结构性因素在如今很多东部德国人那里造成一种“二等公民”的感觉:人口结构深刻的变化,很多人从东部搬到西部;城市群之间差距巨大;农村人口流失,同时很多地区人口老龄化;薪资水平更低;工作时间更长。

根据问卷调查,东德个人对自己状况的评估倒是从积极到非常积极。但是很多东部德国人说,他们在过去非常艰苦的转型时期所作出的成绩没有得到西部德国人足够的赏识和认可。并且政治和媒体主要以西部为视角,并不能或者不能充分地捕捉东部特殊的情况。这些感觉和发现也就可以解释近几年来可观察到的抗议态度,这一态度在东部给右翼民粹和极右翼政党投票的行为中反映出来。很多迹象显现出一种追补式的反抗西部的特点。

这个虽然也体现在面对民主制度的态度上,但是民主作为西部和东部(虽然少点)的理念,仍然获得大部分人的赞同。对于民主制度在德国实施的确不错这一说法的质疑,在东部大于西部。以前西部和东部对于这个问题的看法很接近。在欧洲和北美到处可以观察到的社会极化和政治动荡在德国东部可以明显感觉到,因为过去三十年,社会和政治转型进行得很快、很激进。尽管很多产生于1989/90和平革命的民权分子希望有一部新的全德宪法,而且希望公民对其进行批准,但是《基本法》作为全德宪法在德国东部也获得重视,这听起来让人安心。在过去近30年共同的政治制度下,德国东部人使用《基本法》就像西部人在1949年至1989年间一样。

Hans Vorländer教授、博士在德累斯顿工业大学教授政治理论和思想史。自2007年,他担任由其创立的宪法及民主研究中心主任。

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