欧盟作为全球行为体

它们在世界上最危险的海域巡游：2014年夏，德国海军 “勃兰登堡号”巡防舰和“罗恩号”给养船受欧洲联盟（欧盟）委托在索马里沿海巡逻，它们与其他三艘西班牙、意大利和法国军舰一起，共同保护国际航运免受海盗袭击，保障亚丁湾贸易要道的安全，也为了开辟人道救援物资通道。这片水域数年来海盗横行，如今情况有了极大改善，而这也要归功于2008年启动的欧盟使命 -- “欧盟海军索马里分队亚特兰大行动组”。

非洲之角的这项行动是欧盟外交政策的一大成功，具体说是共同安全与防务政策（GSVP），这是欧盟共同外交与安全政策（GASP）的组成部分。欧盟在东非的行动决不仅限于军事活动，而是遵循更全面的理念，而这也是欧盟外交政策的一个重要特征：欧盟外交行动工具箱的各个部件加强了索马里公民社会和国家的组织结构，为那里的经济发展打下基础。危机的预防、克服与后期恢复，这些行动领域高踞共同外交与安全政策议事日程之首，目前世界上大部分外交与安全政策热点都聚焦欧洲外交政策主题。

马斯特里赫特的《欧洲联盟条约》于1993年引入共同外交与安全政策，是由于认识到只有28个欧盟成员国共同行动才能在国际上举足轻重，也是为了反驳长期盛行的一种观点，认为拥有5亿多人口的欧盟虽然是最大的贸易实体和经济巨人，却是政治上的侏儒。美国前国务卿Henry Kissinger（亨利·基辛格）据说曾经放话，只要欧洲没有一个可以联系的电话号码，就不可能成为外交政策行为体。这样的时代已经过去了。2009年底，欧盟进一步加强了共同外交与安全政策，引入了外交与安全政策高级代表的职位，他也同时担任欧盟委员会副主席职务。自2014年11月起，欧盟首都布鲁塞尔这部决定性的电话由意大利人Federica Mogherini（费德丽卡·莫盖里尼）掌管，她将接替首任欧盟对外事务专员及欧委会副主席、英国人Catherine Ashton（凯瑟琳·阿什顿）。

共同外交与安全政策并不会代替欧盟各成员国的外交政策，欧盟在该领域并未共同体化，这意味着各国政府要开展合作，承诺不做违反共同外交与安全政策的事情。高级代表每月在“对外关系”理事会上与28国外长协调立场，此外每年两次与各国国防、发展与贸易部长会晤，这也需要对内施展外交技巧：成员国在共同外交与安全政策的多数情况下采取一致通过的表决机制，在外交问题上也需向欧洲议会尽到告知义务，欧洲议会一年两次辩论共同外交与安全政策的进展，高级代表“应当考虑”这一民选代表机构的观点。在这一层面上，欧洲理事会主席和欧盟委员会主席也在对外行动中代表欧盟。

可以想像，欧盟作为全球行为体和合作伙伴所设置的主题范围非常广泛，最重要的目标是维护和平，加强国际安全，发展民主与法治国家，为保障人权而努力，具体的行动领域有发展合作与人道主义援助以及竞选观察使命等。在气候保护领域，欧盟在国际上不遗余力地促进形成联盟，以缔结具有法律效力的条约。欧盟与东部伙伴国和南部地中海国家开展邻国政策合作，处理迫切需要解决的移民和恐怖主义主题，并积极致力于促进更加自由公正的国际贸易体制，凡此种种。

这么多的任务需要人力资源致力于政策的实施，随着2009年底《里斯本条约》的生效，欧洲外交服务机构（EAD）成立，这是欧盟的外交使团，如今它拥有约3500名员工，德国外交官Stephan Auer（施特凡·奥尔）一年半来已是其中的一员，他担任“多边关系与全球问题主任”，其任务领域涵盖许多日常时事危机，从发展政策到与联合国和欧洲委员会等机构的合作，此外还有气候与能源这项长期议题，由于时事冲突众多，常常难以在外交部长理事会的议事日程中占据核心地位。“但我们现在就必须应对气候变化，因为它会反过来对许多紧张事态产生影响”，Auer说道，“能源主题在乌克兰危机中就发挥着重要作用”。

他认为，欧洲外交服务机构最重要的任务之一是在欧盟成员国的众多国家利益中设定优先级，这样，欧盟即便存在多个外交政策行为体，也仍能保持前后一致。“欧洲外交服务机构当然无法解决所有问题”，Auer说道，该机构必须与成员国外交人员分工合作，而他认为欧洲外交政策的优势首先在于“软实力”领域，即外交斡旋与协调。“此外，我们必须过渡到不仅能治愈表面症状，而且能深入问题的根源”，Auer说，因为多数情况下经济增长乏力都是产生冲突的主因。“这只有通过中长期政策，基于全面的理念方能成功”，正如欧盟在索马里的行动所尝试的。