Die EU als globaler Akteur
Demokratie, Menschenrechte, Entwicklung und Klima stehen ganz oben auf der außenpolitischen Agenda der EU
Sie kreuzen im gefährlichsten Meer der Welt: Die Fregatte „Brandenburg“ und das Versorgungsschiff „Rhön“ der Deutschen Marine sind im Sommer 2014 vor der Küste Somalias auf Patrouille – im Auftrag der Europäischen Union (EU). Gemeinsam mit drei weiteren Militärschiffen aus Spanien, Italien und Frankreich sollen sie die internationale Seefahrt vor Piratenangriffen schützen und die wichtige Handelsroute im Golf von Aden sichern – auch um humanitäre Hilfslieferungen nach Somalia zu ermöglichen. Jahrelang waren die Gewässer ein Brennpunkt der Piraterie. Heute hat sich die Lage nicht zuletzt dank der 2008 gestarteten und EU-geführten Mission „EU NAVFOR – Operation Atalanta“ erheblich verbessert.
Der Einsatz am Horn von Afrika ist ein Erfolg der europäischen Außenpolitik, genau genommen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), einem integralen Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Staatengemeinschaft. Das EU-Engagement in Ostafrika beschränkt sich keineswegs auf die militärische Komponente, sondern verfolgt – ein wichtiges Merkmal der europäischen Außenpolitik – einen umfassenden Ansatz: Verschiedene Bausteine aus dem Instrumentenkasten des EU-Außenhandelns stärken die zivilgesellschaftlichen und staatlichen Strukturen Somalias und legen das Fundament für wirtschaftliche Entwicklung. Krisenprävention, Krisenbewältigung, Konfliktnachsorge – diese Handlungsfelder stehen weit oben auf der GASP-Agenda. Die meisten aktuellen außen- oder sicherheitspolitischen Brennpunkte in der Welt sind Themen für die europäische Außenpolitik.
Der Vertrag von Maastricht über die Europäische Union hat die GASP 1993 eingeführt – aus der Einsicht heraus, dass die heute 28 EU-Mitgliedsstaaten nur dann internationales Gewicht haben, wenn sie gemeinsam handeln. Damit die lange herrschende Meinung widerlegt wird, die EU mit ihren mehr als 500 Millionen Einwohnern sei als größte Handelsmacht zwar ein wirtschaftlicher Riese, politisch aber ein Zwerg. Der frühere US-Außenminister Henry Kissinger soll gesagt haben, solange Europa keine Telefonnummer habe, könne es kein außenpolitischer Akteur sein. Die Zeiten sind vorbei. Ende 2009 wurde die GASP weiter gestärkt – durch die Einführung des Amts des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, der gleichzeitig Vizepräsident der Europäischen Kommission ist. Das entscheidende Telefon in der EU-Hauptstadt Brüssel nimmt ab November 2014 die Italienerin Federica Mogherini ab, Nachfolgerin der Britin Catherine Ashton, die als Erste das Amt der EU-Außenbeauftragten und Vizepräsidentin der EU-Kommission innehatte.
Die GASP ersetzt nicht die Außenpolitik der einzelnen EU-Mitgliedsstaaten, sie ist nicht vergemeinschaftet. Das heißt, die nationalen Regierungen arbeiten zusammen und sind verpflichtet, nichts zu tun, was der GASP zuwiderlaufen würde. Monatlich stimmt sich die Hohe Vertreterin bei der Tagung des Rats „Auswärtige Beziehungen“ mit den 28 Außenministern ab – zweimal im Jahr zudem mit den Verteidigungs-, Entwicklungs- und Handelsministern. Diplomatisches Geschick ist dabei auch nach innen gefragt: Die Mitgliedsstaaten entscheiden in der GASP in den meisten Fällen einstimmig. Gegenüber dem Europäischen Parlament (EP) besteht in außenpolitischen Fragen eine Unterrichtungsverpflichtung. Zweimal im Jahr debattiert das EP die Fortschritte der GASP und die Hohe Vertreterin soll die Auffassungen der Volksvertretung „gebührend berücksichtigen“. Auf ihrer Ebene vertreten auch der Präsident des Europäischen Rats und der Kommissionspräsident die EU im Außenhandeln.
Das Themenspektrum, das die EU sich als globaler Akteur und Partner gesetzt hat, reicht weit. Zu den wichtigsten Zielen gehören die Friedenserhaltung und Stärkung der internationalen Sicherheit, die Entwicklung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie der Einsatz für die Wahrung der Menschenrechte. Konkrete Handlungsfelder sind etwa Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe sowie Wahlbeobachtermissionen. Im Klimaschutz engagiert sich die EU international stark dafür, ein Bündnis zugunsten eines rechtlich verbindlichen Übereinkommens zu bilden. Sie betreibt Nachbarschaftspolitik mit den östlichen Partnern und den südlichen Mittelmeeranrainern, sie befasst sich mit den drängenden Themen Migration und Terrorismus. Und sie setzt sich intensiv für die Förderung eines freieren und gerechteren internationalen Handelssystems ein. Unter anderem.
So viele Aufgaben brauchen Menschen, die sich engagieren und die Politik umsetzen: Ende 2009 wurde mit dem Vertrag von Lissabon daher der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) eingerichtet, das diplomatische Korps der EU mit heute etwa 3500 Mitarbeitern. Der deutsche Diplomat Stephan Auer gehört seit anderthalb Jahren zu ihnen. Als „Direktor Multilaterale Beziehungen und Globale Fragen“ reichen viele tagesaktuelle Krisen, die Entwicklungspolitik und die Zusammenarbeit mit Organisationen wie den Vereinten Nationen und dem Europarat in sein Aufgabengebiet. Hinzu kommt der eher langfristige Themenkomplex Klima und Energie, der es angesichts der Vielzahl aktueller Konflikte oft schwer hat, einen zentralen Platz auf der Agenda des Außenrats einzunehmen. „Der Klimawandel muss uns aber schon deshalb beschäftigen, weil er Rückwirkungen auf viele Spannungen hat“, sagt Auer, „und das Thema Energie spielt etwa in der Ukrainekrise eine wichtige Rolle.“
Prioritäten zu setzen innerhalb der Summe der nationalen Interessen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, sieht er als eine der wichtigsten Aufgaben des EAD. Damit die EU trotz mehrerer außenpolitisch handelnder Akteure kohärent auftreten könne. „Der EAD kann natürlich nicht alles machen“, sagt Stephan Auer, er müsse aufgabenteilig mit den Diplomaten der Mitgliedsstaaten zusammenarbeiten. Die Stärken der europäischen Außenpolitik sieht er vor allem im Bereich der „Soft Power“, das heißt in der diplomatischen Vermittlung und Koordinierung. „Wir müssen zudem dazu übergehen, nicht nur Symptome zu kurieren, sondern die Probleme an der Wurzel zu packen“, sagt Auer, denn meist sei die fehlende wirtschaftliche Entwicklung die zentrale Ursache von Konflikten. „Gelingen kann das nur durch mittel- bis langfristige Politik – und mit einem umfassenden Ansatz.“ So, wie es die Europäische Union mit ihrem Engagement in Somalia versucht. ▪
