La UE como actor global

Navegan por el mar más peligroso del mundo. La fragata “Brandenburg” y el buque de apoyo logístico “Rhön” de la Marina Alemana patrullan en el verano de 2014 ante las costas de Somalia, por encargo de la Unión Europea (UE). Junto con otros tres barcos militares, de España, Italia y Francia, protegen la navegación internacional de ataques piratas y aseguran la importante ruta comercial del Golfo de Adén, también para posibilitar envíos de ayuda humanitaria a Somalia. Esas aguas fueron azotadas durante muchos años por la piratería. Hoy, la situación es considerablemente mejor, no por último gracias a la misión “EU NAVFOR – Operation Atalanta” iniciada y dirigida por la UE.

La misión en el Cuerno de África es un éxito de la política exterior europea, concretamente de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), un componente integrante de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la comunidad de Estados. La misión de la UE en África Oriental no se limita al componente militar, sino que aplica –una importante característica de la política exterior europea– un vasto enfoque: diversos componentes del instrumental de acción exterior de la UE fortalecen las estructuras de la sociedad civil y estatales de Somalia, sentando el fundamento para su desarrollo económico. Prevención y superación de crisis, reconstrucción posconflicto: esas áreas de acción ocupan uno de los primeros lugares en la agenda de la PESC. Temas de la política exterior europea son la mayoría de los actuales focosde crisis en el mundo en las áreas de política exterior y de seguridad.

La PESC se creó con el Tratado de Maastricht de la UE, en 1993, partiendo de la convicción de que los hoy 28 Estados miembros solo tendrán peso internacional si actúan conjuntamente… y también para rebatir la opinión de que si bien la UE, con sus 500 millones de habitantes, es la mayor potencia comercial y un gigante económico, políticamente es una enana. El exministro de Relaciones Exteriores de EE. UU. Henry Kissinger habría dicho que en tanto Europa no tuviera un número de teléfono al que llamar en casos de crisis, no podía ser un actor en política exterior. Esos tiempos pertenecen al pasado. A fines de 2009, la PESC fue robustecida con la creación del cargo del Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que simultáneamente es vicepresidente de la Comisión Europea. El teléfono al que llamar en Bruselas, la capital de la UE, es desde noviembre de 2014 el de la italiana Federica Mogherini, sucesora de la británica Catherine Ashton, primera titular en el cargo y vicepresidenta de la Comisión de la UE.

La PESC no sustituye, sin embargo, la política exterior de cada uno de los países de la UE, ya que no es comunitaria. Es decir, los Gobiernos nacionales cooperan y se obligan a no hacer nada que contradiga la PESC. La Alta Representante coordina mensualmente las posiciones de la UE en la sesión del Consejo de Asuntos Exteriores con los 28 ministros de Relaciones Exteriores y, dos veces por año, también con los ministros de Defensa, Desarrollo y Comercio. Habilidad diplomática es necesaria también hacia adentro: en la PESC, los Estados miembros toman decisiones mayormente por unanimidad. Ante el Parlamento Europeo (PE) existe en cuestiones de política exterior una obligación de información. El PE debate dos veces por año sobre los progresos de la PESC y la Alta Representante debe “tener en cuenta debidamente” los puntos de vista del Parlamento. A nivel de la PESC, también el presidente del Consejo Europeo y el presidente de la Comisión representan el accionar exterior de la UE.

La gama de temas que la UE ha definido como actor y socio global es muy amplia. Entre sus objetivos más importantes se cuentan la conservación de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, el desarrollo de la democracia y el Estado de derecho y la defensa de los derechos humanos. Áreas concretas de acción son, por ejemplo, la cooperación para el desarrollo, la asistencia humanitaria y el envío de misiones de observación electoral. En el cambio climático, la UE aboga decididamente por tratados legalmente vinculantes. Además lleva adelante una Política de Vecindad con los países vecinos de Europa Oriental y de la cuenca del Mediterráneo Sur y aborda los urgentes temas de la inmigración y el terrorismo. Asimismo aboga intensamente por el fomento de un sistema internacional de comercio más libre y justo. Entre otras cosas.

Tantas tareas requieren de seres humanos que trabajen comprometidamente e implementen las políticas. A fines de 2009 fue creado para ello, con el Tratado de Lisboa, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), el cuerpo diplomático de la UE, cuyo staff cuenta hoy con unos 3500 funcionarios. El diplomático alemán Stephan Auer es de una de ellos desde hace un año y medio. Como “Director de Relaciones Multilaterales y Cuestiones Globales”, su área de tareas abarca crisis actuales, la política para el desarrollo y la cooperación con organizaciones tales como las Naciones Unidas y el Consejo de Europa. A ello se agrega el complejo temático “Clima y energía”, con objetivos de más largo plazo, que, en vista de los numerosos conflictos actuales, pocas veces se hallan en el foco de la agenda del Consejo de Asuntos Exteriores. “El cambio climático debe, sin embargo, ocuparnos, porque es la causa de muchas tensiones”, dice Auer, “y el tema de la energía desempeña por ejemplo en Ucrania un importante papel”.

Para Auer, una de las más importantes tareas del SEAE es la definición de prioridades en el conjunto de los intereses nacionales de los países miembros de la UE, para que, a pesar de los varios actores que accionan en la política exterior, la UE pueda presentarse coherentemente. “Naturalmente, el SEAE no lo puede hacer todo”, dice Auer, sino que debe trabajar junto con los diplomáticos de los países miembros en el marco de una división de tareas. Las fortalezas de la política exterior europea las ve particularmente en el área del “soft power”, es decir, en la intermediación y la coordinación diplomáticas. “No basta con curar síntomas, sino que debemos abordar los problemas de raíz”, dice Auer, pues “generalmente la causa central de conflictos son los déficits en el desarrollo económico”. Y agrega: “Eso solo puede lograrse con políticas a mediano y largo plazo, y con un enfoque amplio”. Así como lo intenta la UE en su compromiso con Somalia. ▪