联手应对危机

德国通过大批项目为危机地区的稳定化和人道主义基本援助做出贡献。

Mit einer Vielzahl von Projekten trägt Deutschland zur Stabilisierung und humanitären Grundversorgung in Krisenregionen bei.
Sia Kambou/AFP/Getty Images

联合国开发计划署(UNDP)驻尼日利亚副主任Jörg Kühnel对2018年5月9日这一天记忆深刻。这天,第一届最高长官论坛在迈杜古里举行--迈杜古里位于尼日利亚东北部,它曾是博科哈拉姆恐怖分子的聚集地。开发计划署组织此次会议旨在将该地区所有政治参与者聚在一起,给他们彼此交换意见的机会。德国人Jörg Kühnel说道:“此次大会是场盛事,是该地区第一次以这种形式举办会议。”

此次会议特别之处在于以下几点。首先,有四个国家参加,除了尼日利亚,还有喀麦隆,尼日尔和乍得,其中乍得湖盆地是世界上政局最动荡的地区之一。此外,尽管安全局势紧张,国际社会高级代表仍然出席并参与此次论坛。Kühnel说道:“我们想要释放出强烈的政治信号,告诉大家,援助这个地区,我们是认真的。”

自此以来,最高长官论坛每年举办一次,它成为开发计划署在乍得湖盆地开展的稳定化项目的一部分,德国外交部自2017年10月以来一直支持该项目。该项目有利于解决冲突和促进和平。Kühnel说:“在2016年世界人道主义峰会上,我们就探讨过人道主义援助、促进和平和发展等话题,而现在我们将这些想法付诸于行动。”

和平之路上的稳定

除了举办区域政治论坛外,联合国开发计划署的项目还致力于为尼日利亚东北部地区提供基本服务,以及帮助曾经的博科哈拉姆武装人员重返社会。Kühnel说道:“要实现这些计划,难度很大、要求很高,但我们认为这对于帮助这个地区在中长期重新恢复稳定十分关键。”它能够让人们重拾安全感和控制感。首先,人们想要和那些由于绝望而加入武装组织的年轻人进行交流,无论是“博科圣地”的组织成员还是在双方交战过程中形成的自卫队成员。“我们花了六个月的时间走访各个地区,询问人们:必须怎样做你们才能重新接纳具有前科的人?”

乍得湖盆地的局势复杂,自2009年以来,至少有25,000名平民在与博科圣地恐怖组织的斗争中丧命,超过两百万人被驱逐,约360万人面临饥饿威胁,人口急剧增长导致资源稀缺。

Kühnel强调,德国外交部的早期准备对于这个地区的稳定化工作至关重要,即提出设想并制定一个与政治理念明确相关的计划。 “2017年初的试验阶段让我们意识到我们无法单独完成这项任务,我们与一些合作伙伴进行了交谈。许多人持怀疑态度,他们不确定这个危机四伏并急需人道主义援助的地区是否具备了一些基本条件,以便使这种以政治为导向的项目对乍得国家的发展产生积极影响。然而德国外交部却已抓住了关键点并立即启动了政治进程。”

“手段外交”

Ekkehard Brose认为,这样的反馈很好地证实了德国外交部的国际参与是正确的。Brose是外交部民事危机预防和稳定化专员,这个部门于2015年成立,旨在预防危机,实现稳定化,进行冲突善后处理和提供人道主义援助。“现实出现了新要求,需要重新定义在危机地区采取的外交行动。”Brose说。“现代的外交政策比传统外交的内容更加丰富。”危机时期尤其需要借助精准工具来达成政治目标,比如促进法治国家建设和调解、对安全部门进行改革或者处理好历史遗留问题等。“‘手段外交’这一概念的特点便在于此。为此我们整合人事、手段和职权能力。”Brose说道。危机中的需要互联互通:必须根据需要灵活地、彼此协调地采取外交措施、发展与安全政策措施等。

首先对于稳定概念的探讨至关重要。对于外交部来说,经验至关重要,尤其是在阿富汗和伊拉克积攒的经验。Brose在2014年至2016年期间担任驻伊拉克大使。“在那里,我们与联合国开发计划署密切合作,这使得我们在乍得湖盆地的合作从一开始就进展顺利。”2017年10月内阁通过的联邦政府指导方针中提到,“稳定”是应对暴力冲突的一种方法,它聚焦解决冲突的政治过程。

另一个德国在稳定化问题中新定义的行动案例是与英国非政府组织CR( Conciliation Resources)的合作。与联合国开发计划署一样,CR也致力于尼日利亚东北部的和平建设。多年来,该组织都在建立所谓的青年和平平台(YPP),此平台是为了帮助那些在他们看来处于矛盾中心的人:年轻人。“想要在该地区实行有效的危机预防,就必须关注年轻人,”CR西非项目主任Janet Adama Mohammed说道, “他们是最受苦的群体。”

尼日利亚的危机预防

青年和平平台是年轻人的聚会场所,在这里,他们首先受到保护,接着能得到支持,让他们的日常生活得到规划、获得前景。“乍得湖盆地的核心问题之一是国家结构的失灵,”Mohammed说道。“在我们看来,给予人们法治和政治参与的感觉对于长期的冲突预防绝对是至关重要的。”德国外交部积极推动这些以及类似的建立在维稳化思路框架下的对话平台,目的是使得人们能很快受益于彼此的和平共处,也就是所谓的“和平红利”。

外交部不仅资助这些项目,还且还在高级别会议框架下进行多边协调和整合资金。2018年10月,乍得湖会议在柏林举行,重要的参与方都出席了此次会议。

气候与安全

极端天气和其他气候变化影响可能会威胁到稳定与和平。人为引起的气候变化不仅仅是一种环境现象,而且它也成为了21世纪乍得湖地区的主要安全威胁之一。极端天气日益频繁、愈演愈烈,这使得受影响地区的人们渐渐失去生存之本。人们不确定何时会是暴雨连绵而何时又会遭遇干旱,这进一步强化了当地人原本就很大的适应压力。

在乍得湖地区,高达90%的居民依靠农业、渔业或畜牧业为生。与“博科圣地”恐怖组织的军事冲突严重限制了获得肥沃土地的通道。Janani Vivekananda说道:“如果再加上雨季和收获季的不确定性,那人们就不堪重负。”她是柏林智库阿德菲(adelphi)的项目负责人,外交部与该智库联手从根本上着手应对气候变化在乍得湖盆地产生的影响。持续到2020年的“乍得湖风险评估”项目会对气候脆弱性进行风险评估并提出具有可能的行动方案。此外,在国际范围内德国会利用在2019/20联合国安全理事会的发声机会,在联合国增强气候变化带来安全政策后果的意识并增加行动机会。

在多国扫雷

对危机管理的重新定义使得德国外交行动更令人信服。与此同时,外交部也在扩大其行动范围。“一个很好的案例就是我们帮助伊拉克排除地雷和爆炸陷阱。”Ekkehard Brose说。这不仅是人道主义行动,“它也是具有明确政治目标的稳定化行动。该目标是助伊拉克政府一臂之力。”

德国赞助的十几个组织在为若干国家提供服务,它们致力于帮助人们在战斗结束后继续生活,帮助被驱逐者重返家园。就清除雷区和武器装备的投入而言,德国是2017年的第二大捐助国。

外交部支持乌克兰的光环信托(The HALO Trust)组织。乌克兰这个欧洲国家是世界上受到地雷和战争遗留爆炸物污染最严重的国家之一。德国在脱离IS恐怖组织魔爪的伊拉克区域协助联合国排雷行动处(UNMAS)和国际助残(Handicap International)。由于IS,这些地区遗留了很多受地雷和武器严重污染的城市。在费卢杰、拉马迪和摩苏尔等城市,甚至在冰箱里、玩具上、电灯开关或门槛上发现了爆炸陷阱,国际助残特别致力清除这些自制的爆炸装置。 “在伊拉克,大部分逃难者已经能够重返家园。如果没有扫雷计划,这是不可能的。”Brose强调道。

对中东的人道主义援助

与树立危机地区的稳定化概念同样重要的是德国一如既往地提供人道主义援助,这是外交部50年来一直肩负的责任。 “人道主义援助与稳定化有根本区别。人道主义援助是发现人的具体需求,完全中立,不追求政治目标。”Brose强调说。

从这个意义上讲,德国目前在叙利亚的邻国表现得非常活跃,这些国家接纳了大量由于叙利亚内战而流离失所的难民,现在已经达到接纳极限。德国马尔特泽国际援助组织(Malteser International)在外交部的财政支持下,在黎巴嫩建立了一个移动医疗服务中心的项目。几年来,都会有经过改装的旅游车将那些急切需要医疗服务的村民送往诊所。马尔特泽国际援救组织中东组负责人之一Janine Lietmeyer强调:“虽然我们在叙利亚的危机地区工作了很久,但我们要做的依然是拯救生命,也就是传统意义上的人道主义援助。”

在新教灾难救助慈善会迪阿科尼(Diakonie Katastrophenhilfe)工作的Michael Frischmuth也持类似看法。他协调一个保障在黎巴嫩的叙利亚难民食物补给的项目,这个项目由德国赞助。“我们谈论的人道主义援助早已不仅是指援助包的分配。”主要原因是,危机变得越来越复杂。 “我们希望帮助人们能够重新具有自己照顾自己的能力。”

德国国际关怀救助协会(CARE)约旦项目组负责人Thomas Rottland认为,不仅要满足人们的基本需求,也要向特别受威胁群体如儿童或单身妈妈提供保护。与公众的认知不同,大部分叙利亚难民主要不是住在难民营里,而是分散在城市的各个角落,因此我们的想法是要向他们提供各自所需的后续援助的精确信息,提供心理辅导,为他们的孩子上学提供现金援助。

与国际关怀救助协会一样,在约旦的迪阿科尼项目也关注那些不住在大型难民营,而住在城里临时搭建的地方或者非法土地上的难民们。 “我们提供移动厨房,里面有各种食物,难民们可以在这里做饭吃。这样的话,他们有机会获得微薄的收入,同时也能满足他们的日常饮食需求。”

Ekkehard Brose认为德国危机管理的核心就是一种责任感。 “用现代化的危机管理解决冲突、为避免继续产生危机做贡献,同时为那些急需帮助却无力自救也没法从其他地方得到帮助的人提供人道主义援助,这些是我们国际责任的一部分。这需要各方力量和参与者以多边方式开展合作。只有这样我们才能有效地应对挑战。”

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