Bis zur Grenze des Rechtsstaats

Wie die Bundesregierung 1977 mit dem Terror der Rote Armee Fraktion umging.

Rückkehr der befreiten Passagiere der Lufthansa-Maschine "Landshut"
Rückkehr der befreiten Passagiere der Lufthansa-Maschine "Landshut" dpa

In der Geschichte der alten Bundesrepublik, der nach der deutschen Einigung 1990 rückblickend als „Bonner Republik“ bezeichneten Ära, gibt es wohl keine andere Situation, die es an Dramatik und Brisanz mit dem sogenannten „Deutschen Herbst“ aufnehmen kann.

Die 44 Tage im September/Oktober 1977, die durch die Entführung und Ermordung des damaligen Präsidenten der Arbeitgeberverbände, Hanns Martin Schleyer, markiert wurden, waren sowohl der Scheitelpunkt des RAF-Terrorismus wie auch die krisenhafteste Zuspitzung staatlicher Sicherheitspolitik durch innere Gefährdungsprozesse. Der damalige Bundeskanzler Helmut Schmidt bezeichnete diese Zeitspanne später als „die schwerste Krise des Rechtsstaats seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland“.

Kompromisslose Haltung

Auf die Nachricht, dass der von einer Illustrierten als „Boss der Bosse“ etikettierte Arbeitgeberpräsident von einem RAF-Kommando entführt und dessen Begleiter erschossen worden seien, reagierte Schmidt mit einer kompromisslosen Haltung. Er wollte dieser mörderischen Erpressungsaktion, mit der RAF-Gefangene – darunter die in der Justizvollzugsanstalt Stuttgart-Stammheim einsitzende damalige RAF-Spitze um Andreas Baader, Gudrun Ensslin und Jan-Carl Raspe – hätten freigepresst werden sollen, auf keinen Fall nachgeben. Der Staat wollte sich dem Terrorismus gegenüber als unnachgiebig erweisen.

Nicht noch einmal dürfte ihm passieren, so lautete Schmidts Überzeugung, was im März 1975 geschehen war: Damals war die Bundesregierung in Reaktion auf die Entführung des Berliner CDU-Vorsitzenden Peter Lorenz weich geworden und hatte und fünf inhaftierte Terroristen freigelassen, die dann allesamt wieder Verbrechen bis hin zum Mord begingen.

Fragwürdige Instrumente

Um Schmidts Handeln abzusichern, schuf die damalige Bundesregierung zwei Exekutivorgane, die von der Verfassung nicht vorgesehen und insofern weder legal noch legitim waren: Den kleinen und den großen Krisenstab, in denen während der Schleyer-Entführung alle Entscheidungen getroffen wurden. Ihre Hauptfunktion bestand darin, das Handeln der SPD/FDP-Koalition durch die Einbindung der Opposition, in diesem Fall der CDU/CSU, besser abzusichern. Das Parlament mit seinen Beratungs- und Kontrollfunktionen spielte nur noch eine untergeordnete Rolle. Hinzu kam eine Nachrichtensperre, der sich die öffentlichen Organe von Presse, Funk und Fernsehen zu unterwerfen hatten. Damit war die sogenannte vierte Gewalt zu einem erheblichen Grad zu einem Erfüllungsgehilfen der Politik geworden.

Ein weiteres Instrument war das im Eilverfahren verabschiedete Kontaktsperregesetz. Es unterband die Kommunikation zwischen inhaftierten RAF-Mitgliedern und deren Anwälten. Damit wollte die Regierung die vermutete Steuerung terroristischer Aktionen aus den Zellen heraus verhindern. Um das zu erreichen, musste ein Grundrecht ausgehebelt werden: die Unantastbarkeit der Beziehung zwischen Inhaftierten und ihren Verteidigern,

Grenze des Rechtsstaates

Wenn man diese Handlungsinstrumente betrachtet, wird deutlich, dass die Bundesregierung ebenso wie die führenden Oppositionspolitiker nicht nur dazu bereit waren, die Exekutivmacht über Gebühr zu strapazieren, sondern ihr Handeln auch so weit vom Parlament abzukoppeln, dass dieses kaum noch seine Kontrollfunktion wahrnehmen konnte.

Damit war die verfassungsrechtlich gebotene Gewaltenteilung erheblich gestört. Der Bundeskanzler war bis an die Grenzen des Rechtsstaates gegangen.

Die Schlüsselsituation des „Deutschen Herbstes“ war die Befreiung der als Geiseln in der „Landshut“-Maschine der Lufthansa festgehaltenen Passagiere und Crew-Mitglieder durch die GSG 9 in der somalischen Hauptstadt Mogadischu. Dazu äußerte sich Schmidt anderthalb Jahre später in einem „Spiegel“-Interview in einer Weise, die dem Zweifel an der Rechtmäßigkeit seiner Entscheidungen durchaus Nahrung bot: „Ich kann nur nachträglich den deutschen Juristen danken“, erklärte er darin, „dass sie das alles nicht verfassungsrechtlich untersucht haben.“

In seiner Rolle als Hamburger Innensenator während der Flutkatastrophe vom Februar 1962 hatte er erklärt: „Wir haben damals das Grundgesetz und die Hamburgische Verfassung und andere Gesetze übertreten, wissentlich und willentlich.“ Warum sollte es eigentlich, so fragten sich seinerzeit einige Kommentatoren, im Herbst 1977 ganz anders gewesen sein?

Bundesregierung in der Zwickmühle

Bei der Beurteilung des politischen Handelns während der 44 Tage der Schleyer-Entführung müssen noch einige andere Gesichtspunkte berücksichtigt werden. Da sich die Bundesregierung unter Helmut Schmidt in einer Zwickmühle befand, war sie systematisch überfordert. Letztlich war jede Entscheidung in der Kernfrage – Austauschen und sich damit erpressen lassen oder aber der Erpressung nicht nachzugeben und auf einen Erfolg der polizeilichen Maßnahmen zu hoffen – falsch und anfechtbar.

Der Bundeskanzler, sein Kabinett und die beiden Krisenstäbe konnten nicht zugleich das Leben des Entführten retten und eine Verlängerung, vielleicht sogar eine weitere Ausbreitung des RAF-Terrorismus verhindern. Das eine schloss das andere aus. Schmidt, seine Minister ebenso wie ihre Kollegen in der Opposition machten sich insofern mit am Tode Schleyers schuldig. Das hat Schmidt später auch explizit eingeräumt.

Persönliche Gefährdung

Hinzu kommt, dass die führenden Politiker der damaligen Bundesrepublik – wie Ex-Kanzler Willy Brandt, Bundesaußenminister Hans-Dietrich Genscher, Oppositionsführer Franz Josef Strauß und Helmut Schmidt selbst – sich persönlich als gefährdet ansehen mussten. Wie Dokumente belegen, waren sie selbst Entführungs- und damit zugleich auch potenzielle Todeskandidaten.

Da sie das wussten, agierten sie in dem Bewusstsein, nicht nur staatliches Handeln in einer rechtsstaatlich verfassten Demokratie legitimieren zu müssen, sondern zugleich ihre persönliche Gefährdung möglichst auf ein Minimum zu reduzieren. Diese beiden Punkte mögen ihr exekutives Handeln zwar nachvollziehbarer machen, nicht jedoch alle Zweifel an den rechtsstaatlichen Voraussetzungen ihres Handelns ausräumen.

Wolfgang Kraushaar ist ein deutscher Politikwissenschaftler am  Hamburger Institut für Sozialforschung . Er gilt als einer der profiliertesten deutschen Forscher zur Geschichte des linksradikalen Terrorismus.

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